寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批辦法

第一章　總則第一條　為了加強本市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批的管理，規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批工作的行為，根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《寧波市城市規(guī)劃管理條例》等有關法律、法規(guī)，結合本市實際，制定本辦法。第二條　本市行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批活動，應當遵守本辦法。第三條　本辦法所稱的城鄉(xiāng)規(guī)劃包括市、縣（市）域總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃，其中城市規(guī)劃包括鎮(zhèn)的規(guī)劃。

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城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。總體規(guī)劃包括近期建設規(guī)劃、歷史文化名城保護規(guī)劃、城市分區(qū)規(guī)劃以及城市專業(yè)（專項）規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。第四條　各類城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)法定程序批準后生效。

經(jīng)批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得擅自修改。第五條　市規(guī)劃局負責協(xié)調(diào)全市城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與審批工作；各縣（市）規(guī)劃局負責協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與審批工作。第六條　各級人民政府應把城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制經(jīng)費納入本級財政預算。第二章　城鄉(xiāng)規(guī)劃編制第七條　編制城鄉(xiāng)規(guī)劃應當以經(jīng)批準的上一層次規(guī)劃為依據(jù)，并與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃相銜接。第八條　承擔編制城鄉(xiāng)規(guī)劃任務的單位和人員，應當分別具備相應的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制資質和執(zhí)業(yè)資格，國家和省另有規(guī)定的除外。第九條　編制城鄉(xiāng)規(guī)劃應當遵守國家和省、市的有關標準和技術規(guī)范，采用先進的規(guī)劃設計方法和技術手段。

編制城鄉(xiāng)規(guī)劃采用的勘察、測量圖件和資料必須符合勘察主管部門的有關規(guī)定和質量要求。

縣級以上有關行政主管部門應當根據(jù)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要，及時提供有關基礎資料。第十條　編制城鄉(xiāng)規(guī)劃應當在規(guī)劃文本中明確表達規(guī)劃涉及的強制性內(nèi)容；根據(jù)有關法律、法規(guī)的要求，需要編寫環(huán)境影響評價文件或篇章的，應當同時編寫環(huán)境影響評價文件或篇章。

前款所稱的強制性內(nèi)容，是指各類規(guī)劃中涉及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護、風景名勝資源管理、自然與文化遺產(chǎn)保護、公眾利益和公共安全等方面的內(nèi)容，是各級規(guī)劃行政主管部門對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督檢查的基本依據(jù)。第十一條　城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應當進行多方案比較和經(jīng)濟技術論證，并廣泛征求公眾、專家和相關部門意見。

規(guī)劃編制組織單位應當充分考慮公眾、專家和相關部門的意見，并在上報審批的材料中附具意見內(nèi)容及處理結果。第十二條　除法律、法規(guī)規(guī)定不得公開的城鄉(xiāng)規(guī)劃外，其他城鄉(xiāng)規(guī)劃在報請審批前，規(guī)劃編制組織單位應當將城鄉(xiāng)規(guī)劃予以公示，公示期不少于30日。城鄉(xiāng)規(guī)劃批準后，規(guī)劃編制組織單位應當在批準后60日內(nèi)向社會公布。第十三條　市、縣（市）和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府可以根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，單獨編制本市、縣（市）和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域總體規(guī)劃。

市、縣（市）和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域總體規(guī)劃應當按照可持續(xù)發(fā)展的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，將本行政區(qū)域作為規(guī)劃區(qū)，綜合布局城鄉(xiāng)發(fā)展空間和基礎設施，制定空間管治措施，為各級城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定提供依據(jù)。第十四條　寧波市市域總體規(guī)劃由市人民政府組織編制。

縣（市）域總體規(guī)劃由所在地縣（市）人民政府組織編制，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域總體規(guī)劃由所在地鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府組織編制。

編制寧波市及各縣（市）域總體規(guī)劃前應先行編制總體規(guī)劃綱要，并開展各項專題研究。第十五條　市、縣（市）和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府應當分別組織編制本級的城市總體規(guī)劃。

編制城市總體規(guī)劃，應當從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的角度研究城市定位和發(fā)展戰(zhàn)略，按照人口與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)崗位的協(xié)調(diào)發(fā)展要求，控制人口規(guī)模、提高人口素質，按照有效配置公共資源、改善人居環(huán)境的要求，充分發(fā)揮中心城市的區(qū)域輻射和帶動作用，合理確定城鄉(xiāng)空間布局，促進區(qū)域經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

規(guī)劃人口在20萬以上的城市應當在城市總體規(guī)劃的基礎上編制城市分區(qū)規(guī)劃和城市專業(yè)（專項）規(guī)劃。第十六條　城市總體規(guī)劃編制前，規(guī)劃編制組織單位應當對現(xiàn)行城市總體規(guī)劃以及各專業(yè)規(guī)劃的實施情況進行總結，對城市的定位、發(fā)展目標、城市功能和空間布局等問題進行前期研究。

規(guī)劃編制組織單位應當根據(jù)前期研究結果提出編制工作報告，經(jīng)審批機關的規(guī)劃行政主管部門同意后方可組織編制。

浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院的基本介紹

該院技術力量雄厚，設備先進、專業(yè)齊全。院下設城市規(guī)劃研究中心、審圖中心和15個設計所、室（城市規(guī)劃設計研究一所、二所、三所、四所、五所；工程規(guī)劃設計研究所；建筑設計研究一所、二所、三所、四所；工程設備與智能化設計研究所；市政工程設計研究所；城市環(huán)境與風景園林設計研究一所、二所；概預算室）。全院現(xiàn)有職工271名，其中教授級高級工程師28名，高級工程師74名，工程師93名；注冊規(guī)劃師47名，一級注冊建筑師16名，二級注冊建筑師1名；一級注冊結構工程師16名；注冊造價工程師2名；注冊公用設備工程師21名；注冊電氣工程師6名；注冊工程咨詢師12名。全院設有城市規(guī)劃、風景園林、建筑、結構、給排水、電氣、暖通、道路交通、燃氣、經(jīng)濟分析等專業(yè)。我院被建設部評為全國城市規(guī)劃行業(yè)新技術應用和全國城鄉(xiāng)規(guī)劃工作優(yōu)秀編制單位，是國家科技部確定的國家CAD應用工程示范點，是浙江省勘察設計單位綜合實力十強之一。

該院一貫堅持“科學規(guī)劃、精心設計”的方針，建院以來，有130多項規(guī)劃設計項目分別獲國家級、部省級優(yōu)秀規(guī)劃設計、科技進步獎。主要獲獎項目有：浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)杭州灣城鎮(zhèn)群空間發(fā)展規(guī)劃、金華市城市總體規(guī)劃、臺州市城市總體規(guī)劃、義烏市城市總體規(guī)劃、諸暨市五泄鎮(zhèn)總體規(guī)劃、杭州市梅家塢老村整治規(guī)劃設計、浙江省人民大會堂遷建工程、臺州市行政中心、浙江林學院建筑設計、浙江省城市暴雨強度公式研究和浙江省給水排水基礎設施發(fā)展戰(zhàn)略研究、麗水市城市污水處理工程、江山市大陳鄉(xiāng)大陳村村莊整治規(guī)劃等。

該院充分發(fā)揮規(guī)劃、建筑、市政、風景園林多專業(yè)的綜合優(yōu)勢，集中力量積極參與省內(nèi)外重大項目的招投標，并有較多規(guī)劃設計項目中標取得規(guī)劃設計權，如：杭州下沙新城規(guī)劃、杭州錢江世紀城控制性詳細規(guī)劃、杭州西湖大道城市設計、浙江林學院規(guī)劃和建筑設計、杭州卡通城創(chuàng)意中心工程設計、寧海世貿(mào)中心工程設計等。

該院于2001年7月通過ISO9001-1994質量體系認證，并于2003年5月通過ISO9001:2000質量管理體系換版認證。

該院將繼續(xù)貫徹“科學規(guī)劃、精心設計、求真創(chuàng)新，誠信服務”的質量方針，發(fā)揚“團結、敬業(yè)、創(chuàng)新”的工作作風，充分發(fā)揮我院的人才和技術優(yōu)勢，以繁榮規(guī)劃設計創(chuàng)作、推進科技進步為目標，為業(yè)主提供優(yōu)質服務，滿足社會各界的需求，把我院建設成為國內(nèi)一流的規(guī)劃設計研究院。

新數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃與研究中的應用進展

引言

信息通訊技術的迅速發(fā)展促進了大量新數(shù)據(jù)的涌現(xiàn)。由大數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)構成的新數(shù)據(jù)環(huán)境正逐漸形成城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型，為城市研究和規(guī)劃設計帶來了全新的機遇與挑戰(zhàn)。區(qū)別于過去傳統(tǒng)的統(tǒng)計年鑒等數(shù)據(jù)，本文提及的“新數(shù)據(jù)”特指十年前未被廣泛使用的數(shù)據(jù)。

新數(shù)據(jù)在成為規(guī)劃行業(yè)重要工具的同時影響著規(guī)劃理念的創(chuàng)新。自2013年以來，有關數(shù)據(jù)在規(guī)劃中應用的研究思潮如雨后春筍般出現(xiàn)，誕生了如“大數(shù)據(jù)與小規(guī)劃”、“眾籌眾包眾創(chuàng)”、“微時代與云規(guī)劃”、“數(shù)據(jù)增強設計”、“大模型”等思潮?；谛聰?shù)據(jù)開展規(guī)劃分析、規(guī)劃評估、輔助設計和模擬預測成為了技術視角的規(guī)劃轉型主要 探索 方向。

篇幅有限，本文主要采用近幾年所進行的研究與應用作為案例。

數(shù)據(jù)獲取、管理與平臺

2.1 數(shù)據(jù)獲取

2.1.1數(shù)據(jù)類型與特征

首先對大數(shù)據(jù)和開放數(shù)據(jù)進行辨析。開放數(shù)據(jù)（open data）指的是一種經(jīng)過挑選與許可的，不受著作權、專利權以及其他管理機制所限制的，開放給 社會 公眾自由出版使用的數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)起源于21世紀以來互聯(lián)網(wǎng)信息技術的發(fā)展。目前關于大數(shù)據(jù)較為廣泛認可的是應具有“5V”特征——Volume（數(shù)據(jù)量）,Variety （多樣性）,Velocity（速度）,Veracity（真實性）,Value（價值）。大數(shù)據(jù)種類多且價值高，但真正投入規(guī)劃行業(yè)使用的數(shù)據(jù)類型卻相對較少，主要有公交卡數(shù)據(jù)、LBS數(shù)據(jù)、浮動車數(shù)據(jù)及手機數(shù)據(jù)等。

大數(shù)據(jù)與開放數(shù)據(jù)共同構成了當下的新數(shù)據(jù)環(huán)境。受限于數(shù)據(jù)獲取成本與途徑等各種原因，目前存在著“大數(shù)據(jù)不開放，開放數(shù)據(jù)不大”的現(xiàn)象，制約了城市研究及規(guī)劃實踐對數(shù)據(jù)的獲取與運用。

2.1.2新數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃中的價值

（1）城市基礎數(shù)據(jù)覆蓋范圍的擴大

（2）編制手段的革新

（3）參與方式的擴充

2.1.3新數(shù)據(jù)獲取的 探索

2.2 數(shù)據(jù)管理

針對不同數(shù)據(jù)源，需要運用不同類型數(shù)據(jù)庫進行存儲。其中結構化數(shù)據(jù)主要運用傳統(tǒng)的關系型數(shù)據(jù)庫如Oracle、MySql、SQL Server等，半結構化數(shù)據(jù)則采用非關系型數(shù)據(jù)庫如HBase等，非結構化數(shù)據(jù)則需采用Text、HDFS等進行儲存。對于數(shù)據(jù)量較大的新數(shù)據(jù)，如公交刷卡數(shù)據(jù)、LBS位置數(shù)據(jù)等，需要開發(fā)專門的平臺進行管理。此外還有較常見的為大數(shù)據(jù)行業(yè)廣泛使用的Hadoop、Spark等大數(shù)據(jù)管理平臺。但這些平臺并非針對規(guī)劃行業(yè)搭建的數(shù)據(jù)管理平臺，因而在應用前還需要作相應的改造。

2.3 數(shù)據(jù)平臺

目前已有各式各樣的規(guī)劃數(shù)據(jù)平臺為不同組織所運用，其組織構成框架大同小異，主要包括數(shù)據(jù)處理平臺、規(guī)劃應用平臺、城市畫像平臺及規(guī)劃支持平臺四大部分（表1）。

目前，專門針對規(guī)劃行業(yè)的綜合數(shù)據(jù)平臺正不斷興起。人跡地圖規(guī)劃分析平臺、徐霞客計劃、BCL數(shù)據(jù)共享平臺是其中較為典型的三類（表2）。它們使用了不同的數(shù)據(jù)源，具有不同的應用領域，但均具有數(shù)據(jù)處理、城市研究與規(guī)劃支持的功能意義。

城市研究

3.1 城市研究新范式

伴隨著時空尺度的擴展，新數(shù)據(jù)為城市研究帶來了新范式，龍瀛等將其提煉為“大模型”。 “大模型”是一種在大范圍地理區(qū)域上建立的相對精細尺度的城市、區(qū)域分析與模擬模型。與傳統(tǒng)城市與區(qū)域模型相比，大模型由大規(guī)模數(shù)據(jù)驅動，能夠兼顧研究精度與尺度（圖2右城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型：大空間、細精度）。

在應用方面，“大模型”目前主要有以下幾個方向：一是進行大中小各種尺度城市的分析（圖3）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型；二是從人的視角進行精細化分析與模擬（圖4）；三是將城市內(nèi)尺度匯總的指標與宏觀城市指標進行計量分析，以豐富城市理論（圖5）。

3.2 基于開放數(shù)據(jù)的研究

針對不同的開放數(shù)據(jù)，城市研究者展開了不同的研究。如政府開放數(shù)據(jù)、微博數(shù)據(jù)、LBS數(shù)據(jù)等等。總體而言，盡管業(yè)內(nèi)已有一定技術積累與學術成果，但基于開放數(shù)據(jù)的研究仍處于起步階段。由于數(shù)據(jù)精確度與數(shù)據(jù)量大小問題，該領域的研究仍有較大的發(fā)展提升空間。

3.3 基于大數(shù)據(jù)的研究

業(yè)內(nèi)主要運用到的大數(shù)據(jù)有公交一卡通刷卡記錄數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)、智能手機LBS數(shù)據(jù)等。這種數(shù)據(jù)起源于基于智能卡的公共交通自動計費系統(tǒng)，它記錄了持卡者的出行行為，同時也在個體維度揭示了城市空間的使用模式。其次是手機信令數(shù)據(jù)。手機信令數(shù)據(jù)能在落實到個體的時空行為精度基礎上兼顧更廣的覆蓋范圍，是一種近乎全樣本、全覆蓋的數(shù)據(jù)。此外還有通過與TalkingData合作獲得的基于智能手機APP采集的LBS和用戶標簽數(shù)據(jù)等。

規(guī)劃應用

4.1 認識城市規(guī)律——理解

然而，盡管新數(shù)據(jù)擁有許多優(yōu)點，仍存在數(shù)據(jù)有偏性明顯、缺乏個體 社會 經(jīng)濟屬性等不可規(guī)避的缺陷。新數(shù)據(jù)雖長于分析城市現(xiàn)象中的特征關系，卻短于揭示現(xiàn)象背后的原因。

4.2 規(guī)劃編制——創(chuàng)造

龍瀛與沈堯在 “大模型”的基礎上提出了“數(shù)據(jù)增強設計”（DAD，Data Augmented Design）。它是一種以細尺度設計為基礎，同時對各個尺度效應進行精準了解與評估的設計模式，是“大模型”理念在規(guī)劃設計方面的深化與發(fā)展。它以定量城市分析為驅動，通過數(shù)據(jù)分析、建模、預測等手段，為規(guī)劃設計的全過程提供調(diào)研、分析、方案設計、評價、追蹤等支持工具（圖6），以提高設計的科學性，激發(fā)規(guī)劃設計人員的創(chuàng)造力。

DAD從本質上與過去的計算機輔助設計（CAD）及地理信息系統(tǒng)（GIS）一致，是一種新的規(guī)劃設計輔助方式。其設計框架主要由大尺度城市設計的時間、空間與人三維度構成（圖7）。其中，每個維度都可以細分為尺度與粒度兩個刻畫指標（圖8），并能在尺度與粒度間自如調(diào)度。

在具體實踐方面，DAD理念已在增量設計案例北京副中心和雄安的總體城市設計及存量設計案例上海城市設計挑戰(zhàn)賽中得到應用。對于增量設計而言，DAD可起到 探索 規(guī)律、輔助設計的作用。其中，“城市生長基因”方法可用于數(shù)據(jù)稀缺場地，如北京副中心城市規(guī)劃設計。借鑒“城市生長基因”，該項目從 歷史 數(shù)據(jù)中 探索 “城市生長基因”，從而對北京未來城市形態(tài)和活力展開定量分析與預測。此外，該項目還通過 探索 其他目標相似的城市“生長基因”，從中總結一般性規(guī)律并提取模式，以支持新區(qū)設計方案的評價和優(yōu)選（圖9）。

對于存量設計而言，DAD還可以提供有助于溝通協(xié)作的信息平臺。以曹哲靜等人在上海衡復城市設計競賽中的作品為例。該項目的基地在上海衡復 歷史 街區(qū)，涉及多主體、多產(chǎn)權、多價值觀的碰撞與融合。因而該項目在多維數(shù)據(jù)的幫助下搭建了測度空間數(shù)據(jù)的動態(tài)反饋平臺，溝通了設計主體與客體，為空間干預制造了反饋機制。

4.3 規(guī)劃設計評價——評估

城市規(guī)劃云平臺：存量規(guī)劃時代新的規(guī)劃形式與技術基礎

5.1 規(guī)劃行業(yè)未來方向：數(shù)據(jù)平臺支持下的人本主義存量規(guī)劃

數(shù)據(jù)化與平臺化對規(guī)劃行業(yè)的革命性意義不言而喻，如何順應并利用DT（Data Techonology）時代成為規(guī)劃行業(yè)內(nèi)部亟待自我升級與變革的關鍵命題。如今，傳統(tǒng)規(guī)劃院的部分業(yè)務已具備平臺化的條件，具有經(jīng)濟價值的案例業(yè)已出現(xiàn)。北京市城市規(guī)劃設計研究院搭建的城市規(guī)劃云平臺CITYIF正是其中一例。

5.2 城市規(guī)劃云平臺的內(nèi)容與組成

城市規(guī)劃云平臺是北京市城市規(guī)劃設計研究院于2014年搭建的服務于政府、市民、規(guī)劃師的云平臺。該平臺可分為數(shù)據(jù)云平臺、智慧云平臺和動力云平臺三個部分，目的在于實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯集、智慧匯集和動力匯集三大功能。

（1）數(shù)據(jù)云

數(shù)據(jù)云的任務是實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)上微小元素的集成，包括所有新數(shù)據(jù)以及提供驅動新數(shù)據(jù)的技術、工具和應用系統(tǒng)。

（2）智慧云

智慧云的任務為構建規(guī)劃師之間智慧匯集與分享的平臺。目前，已有微博、微信、網(wǎng)絡論壇、虛擬社區(qū)等分享平臺。智慧云的任務是在這些平臺的基礎上建立知識庫與智庫。

（3）動力云

動力云旨在實現(xiàn)規(guī)劃眾包、動力匯集與公眾參與的全 社會 化與全過程化。云平臺將促成更多自下而上的微動力通過匯聚。它是自上而下與自下而上的聯(lián)系平臺，更是各方面各層次動力的匯集平臺。

結論與建議

6.1 收獲與經(jīng)驗

正如前文所述，新數(shù)據(jù)已應用在城市規(guī)劃與研究的方方面面。對于城市規(guī)劃來說，新數(shù)據(jù)既是資源 探索 ，更是研究范式，還引發(fā)了理念創(chuàng)新，在實踐中形成了應用系統(tǒng)。下面將對近幾年在這幾個方面的收獲與經(jīng)驗進行簡單的總結：

（1）資源 探索

新數(shù)據(jù)對于城市規(guī)劃與研究而言，首先是一種資源。相對于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)而言，新數(shù)據(jù)具有樣本量大、動態(tài)性、時效性、精細化、多樣化等特點，在個體行為捕捉、樣本容量、研究尺度、趨勢預測、規(guī)律發(fā)現(xiàn)等方面更具優(yōu)勢。經(jīng)過幾年的 探索 ，業(yè)內(nèi)掌握一定的智能獲取多源數(shù)據(jù)的技術方法。對于規(guī)劃行業(yè)如何與互聯(lián)網(wǎng)公司合作等現(xiàn)實問題上亦有一定的思考成果。

（2） 研究范式

除了資源外，新數(shù)據(jù)同樣為城市研究帶來范式革新?；谛聰?shù)據(jù)環(huán)境，筆者將新數(shù)據(jù)驅動下產(chǎn)生的城市研究新范式提煉為“大模型”?！按竽Ｐ汀蹦芗骖櫻芯康某叨扰c粒度，因而它在保證研究粒度的前提下，為城市定量研究帶來了尺度的拓展。

（3） 理念創(chuàng)新

伴隨著新數(shù)據(jù)在城市規(guī)劃實踐中的應用，一些新的理念誕生，如數(shù)據(jù)增強設計（DAD，Data Augmented Design）、人本尺度城市形態(tài)（human-scale urban form）、街道城市主義（Street Urbanism）以及圖片城市主義（Picture Urbanism）等。這些理念在實際的規(guī)劃設計中也已有所應用，如北京副中心城市規(guī)劃設計、雄安總體城市設計及上海城市設計挑戰(zhàn)賽衡復 歷史 片區(qū)更新改造等。在實踐中更是誕生了如“城市生長基因”等可直接應用于規(guī)劃設計的理念細分。

（4）應用系統(tǒng)

基于新數(shù)據(jù)的規(guī)劃綜合應用平臺同樣是規(guī)劃行業(yè)擁抱新數(shù)據(jù)的收獲與積累。其中，北規(guī)院搭建的城市規(guī)劃云平臺CITYIF是較典型的一例。此系統(tǒng)實現(xiàn)了規(guī)劃師、政府及市民的在線互動，是真正意義上基于“互聯(lián)網(wǎng)+”與多源數(shù)據(jù)的公眾參與輔助平臺。

6.2 教訓

新數(shù)據(jù)為城市規(guī)劃與研究帶來新視角、新動力的同時，也由于數(shù)據(jù)使用不規(guī)范帶來了一系列經(jīng)驗教訓。在城市研究方面，主要面臨的教訓是數(shù)據(jù)使用方法不當產(chǎn)生的“大錯誤”及一系列道德倫理問題。首先是數(shù)據(jù)質量及使用方法，如數(shù)據(jù)收集失真、數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)不具備代表性、一致性及可靠性等問題所帶來的“大錯誤”（big error）；其次是倫理道德、個人隱私的問題。在城市規(guī)劃實踐領域同樣出現(xiàn)了盲目使用數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)而使用數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，方法嚴謹性的考究不足使得最終的結果良莠不齊。

總體而言，這些問題的產(chǎn)生與不科學、不規(guī)范的數(shù)據(jù)收集與處理過程有關。不能科學使用數(shù)據(jù)，就無法科學指導城市規(guī)劃研究與應用，因此我們必須從中吸取以下幾點教訓：（1）數(shù)據(jù)處理、分析方法的科學性；（2）數(shù)據(jù)供應方的合作模式；（3）不能完全摒棄傳統(tǒng)數(shù)據(jù)采集方式；（4）數(shù)據(jù)的多源校驗；（5）研究倫理的審查。

6.3 對未來發(fā)展的判斷

新數(shù)據(jù)環(huán)境為存量規(guī)劃時代中的精細化人本主義規(guī)劃提供了支持，規(guī)劃行業(yè)頭一次具備了進行人本主義規(guī)劃實踐的條件。然而當下利用新數(shù)據(jù)所進行的城市研究與規(guī)劃應用多還處于現(xiàn)象描述、特征提取階段。未來對新數(shù)據(jù)的進一步運用勢必需要進一步的數(shù)據(jù)挖掘與分析方法進步。在下一階段，機器學習與人工智能介入城市規(guī)劃行業(yè)勢在必得。

因而在此背景下，規(guī)劃行業(yè)改革迫在眉睫。這種改革不同于往日引進CAD、GIS之類的技術革新，而是從方法論上重新構建城市規(guī)劃的理論基礎、編制辦法、技術指標與評價體系。但是這種改革單憑規(guī)劃師群體難以實現(xiàn)，因而整個規(guī)劃行業(yè)也要做好開放與聯(lián)合行業(yè)外資源的準備。

筆者有理由相信，在不久的未來，大數(shù)據(jù)將不再是少數(shù)具有數(shù)據(jù)科學技能的城市研究者的專屬物，而是像CAD和地形圖一樣每個規(guī)劃師都會用，能投入生產(chǎn)的生產(chǎn)資料。而這也是數(shù)據(jù)時代下城市規(guī)劃行業(yè)的自我變革與更新結果。

國土部門如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展問題城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型，已成為中國改革的熱點和難點，引起城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型了我們國家和政府的高度重視和關注，那么什么叫城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展，有何含義？根據(jù)國家發(fā)展研究中心的解釋是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展是一種理想，一種新的境界，一種新的發(fā)展觀，一種科學合理的政策導向，實質就是解決“三農(nóng)”問題，促進城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構轉變?yōu)楝F(xiàn)代結構。其內(nèi)涵豐富，主要包括三個層面：一是區(qū)域之間的均衡發(fā)展，省域之間、市域之間、縣域之間、鄉(xiāng)域之間以及城鄉(xiāng)之間，都要統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)均衡發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型；二是區(qū)域內(nèi)部個體之間的均衡發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心轉型；三是社會群體之間的均衡發(fā)展，特別應當關注弱勢群體的發(fā)展問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展的最終目標，就是要合理配置各種社會資源，發(fā)展好每一個地區(qū)，涉及到每一個公民，從而實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和全面建設小康社會的目標。 一、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)象和原因 當前，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)象突出地存在著，從空間結構來看這種失衡反映在不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、單位之間，具有不同經(jīng)濟背景的家庭之間，具有不同地區(qū)的公民之間所得到的社會資源以及所受到的對待的差異的存在與擴大；從時間進程來看，城鄉(xiāng)失衡表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公民在接受國家和社會資源的起點、過程和結果方面。而造成城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展的原因是多方面的，宏觀上說，是我國社會資源供給的總量性短缺的長期存在，不能充分滿足社會日益增長的發(fā)展需求。微觀上說，有的是歷史原因形成的，不同地區(qū)不同的歷史經(jīng)濟文化積淀；有的是地理位置的差異形成的，沿海和內(nèi)陸、城市和農(nóng)村的差異；有的是制度政策上的原因，如我們在政策的設計上，忽視了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在有些方面擴大了城鄉(xiāng)差距，甚至有損農(nóng)民利益。優(yōu)先城市政策，城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化發(fā)展投資失衡，必然導致社會資源配置失衡現(xiàn)象的產(chǎn)生。 現(xiàn)在，我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，沿海和內(nèi)陸差距很大，城市和農(nóng)村差距更大，要在大范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，是一個長遠的理想目標。但是，在一個區(qū)域內(nèi)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的均衡發(fā)展不僅是非?，F(xiàn)實的，而且是可能的。 二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的分析和考慮 我們目前的情況，比較現(xiàn)實的考慮是分兩個層面推進城鄉(xiāng)一體化的均衡發(fā)展，即城區(qū)均衡、農(nóng)村均衡，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。如何推進區(qū)域均衡發(fā)展？首先，在公平和效率的權衡。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最后達到城鄉(xiāng)一體化的過程當中，應該說是充滿著公平的理念。但這個公平的理念不能離開效率，不能過度地損失效率來達到公平。解決城鄉(xiāng)居民的國民待遇問題必須實現(xiàn)均衡，即政府的投入對每一個公民來講是平等的。包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等大體相當，不是絕對平均，也不可能做到絕對平均?，F(xiàn)在大家爭做城市居民，是因為城鄉(xiāng)之間的生活條件、公共服務水平差別太大或太不相當，必須通過城鎮(zhèn)化建設標準的法律規(guī)定，有效約束政府合理分配社會資源，使每一個地方都能按照法定的標準，擁有大致均等的物質條件，實現(xiàn)公共基礎設施規(guī)范化服務，從而形成一個公平競爭的環(huán)境。一是城市的硬件建設應當有一個上限，限制過量的建設投資，農(nóng)村的硬件建設也應該有一個下限，以滿足公共規(guī)范化服務的基本物質條件。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，包括產(chǎn)業(yè)的分工、產(chǎn)業(yè)相互之間的聯(lián)系、企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境、要素配置、經(jīng)濟發(fā)展水平等通過整合區(qū)域社會資源以實現(xiàn)一定區(qū)域內(nèi)的資源共享，如：工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，礦產(chǎn)自然資源重組；其次，在戶籍制度上實現(xiàn)均衡。目前，存在著農(nóng)村人口流向城區(qū)，生活條件、生活質量較差的地區(qū)人口流向生活條件好的、生活質量高的地區(qū)，造成有的地區(qū)人口富余擁擠，許多人找不到工作，導致社會不穩(wěn)定，有的地區(qū)人口欠缺，有的工作甚至沒有足夠的人去做，如邊遠貧困地區(qū)的教育工作，師資力量嚴重短缺。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，還表現(xiàn)在社會保障和社會福利制度，教育、科技、文化衛(wèi)生等社會事業(yè)關注每個公民的平等意識和服務過程出現(xiàn)的差異，在社會服務過程中，存在不公正地對待農(nóng)村居民的現(xiàn)象，而這種不公平現(xiàn)象沒有司法的介入，不受法律的約束，對農(nóng)村居民造成了一定程度的不公平，加劇了城鄉(xiāng)差異的拉大。 三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的三個轉型期 我們強調(diào)的區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)要均衡發(fā)展，但并不等于平均發(fā)展，不是說每個地區(qū)都是同一個模式，同一發(fā)展水平。城鄉(xiāng)均衡只能是一種相對的均衡，發(fā)展本身就是一個動態(tài)的過程，我們要做的是貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全過程的三個轉型，第一是經(jīng)濟增長方式的轉型。土地、水資源的合理利用，生態(tài)和環(huán)境的保護等，都有賴于經(jīng)濟增長方式的轉變。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要條件之一。第二是經(jīng)濟社會結構的轉型，城鄉(xiāng)二元結構向現(xiàn)代結構的轉型。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題。第三是經(jīng)濟體制的轉型。我們已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟體制，但是，無論企業(yè)組織制度和市場體系都還具有古典的、早期市場經(jīng)濟的特點，還需要進一步向現(xiàn)代市場經(jīng)濟，向以現(xiàn)代產(chǎn)權制度和法治為基礎的更加規(guī)范、更加公正的市場經(jīng)濟轉型。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制保證?？傊?，這三個轉型是互動發(fā)展的過程，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化缺一不可的。 四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的當前切入點 當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點是增加農(nóng)民收入。城鄉(xiāng)一體化就是錢、糧、地、人、權五個字城鄉(xiāng)一體均衡發(fā)展，錢是放在第一位的，也就是增加農(nóng)民收入是第一位的。雖然統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎在于“發(fā)展”，發(fā)展的一個集中表現(xiàn)，就是增加農(nóng)民的收入。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求看，從公平的角度看，增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距是非常不容易的，而我認為增加農(nóng)民收入的解決途徑有以下五點：（1）通過培訓、學歷提高、繼續(xù)教育，提高農(nóng)民文化、科技、勞動技能等素質，使得農(nóng)民具有生存和發(fā)展最重要的資本；（2）減少農(nóng)民，加快農(nóng)村勞動力轉移；（3）調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結構，包括農(nóng)業(yè)結構的調(diào)整、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；（4）改善農(nóng)村的生產(chǎn)條件和生活條件。既要改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，農(nóng)村的基礎設施、公用設施，更要重視為提高農(nóng)民素質服務的教育、文化、科技設施；（5）制定城鄉(xiāng)生活條件、城鄉(xiāng)居民福利待遇統(tǒng)一的標準。目前，城鄉(xiāng)生活條件、福利待遇差異懸殊是造成城鄉(xiāng)人員流轉一邊倒的原因之一。

城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設空間布局，保護生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市政府關于城市發(fā)展目標的決策，因此盡管各國由于社會經(jīng)濟體制、城市發(fā)展水平、城市規(guī)劃的實踐和經(jīng)驗的不同，城市規(guī)劃的工作步驟、階段劃分與編制方法也就不盡相同，但基本上都按照由抽象到具體，從戰(zhàn)略到戰(zhàn)術的層次決策原則進行。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個綜合性學科，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、旅游規(guī)劃、建筑設計、風景園林、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)保、水利工程等專業(yè)。

城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗有哪些

改革開放以來，如何適應社會主義市場經(jīng)濟體制，城市規(guī)劃體系的改革進行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對重大基礎設施布局的綜合指導功能、資源保護和利用的統(tǒng)籌功能、對城市間競爭合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說明我國城市規(guī)劃在迅速邁進，越來越得到業(yè)內(nèi)人士的共識。同時也說明城市規(guī)劃的改革在向針對性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的頒布實施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過15年的發(fā)展，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學性、針對性、可操作性等方面存在的問題亟待調(diào)整、修改，以適應我國社會經(jīng)濟新形勢的要求。建設部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》的出臺，確立了我國城市空間規(guī)劃體系的結構框架，為我國城市規(guī)劃的編制、審批、實施管理奠定了法制基礎。但我國空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標干預為主的缺少彈性的規(guī)劃，尚處于物質建設規(guī)劃階段。

回顧改革開放20余年來，與國際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經(jīng)驗和教訓，尋求與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術到行政手段等一系列內(nèi)容的科學化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎，編制體系是依據(jù)，管理體系是手段，目的是通過依法編制、實施城市規(guī)劃，促進人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎上，重點對城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問題的解決、區(qū)域經(jīng)濟復興、區(qū)域基礎設施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國城市規(guī)劃編制體系的分析及實踐

l.1現(xiàn)狀及問題

我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前，我國城市規(guī)劃體系尚處于初級階段，正面臨經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制、經(jīng)營方式由粗放型向集約型轉變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國加入wTO之后，來自國際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來說，我國城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術體系和實踐體系等均存在亟待解決的問題。首先，從理論體系來說，基礎理論缺乏，而應用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國和西方在政治、經(jīng)濟體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國家的模式，而應建立有中國特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術規(guī)范：規(guī)劃編制系列不完整，且無從參照；規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應市場經(jīng)濟下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實踐體系來說，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，面對市場經(jīng)濟下出現(xiàn)的新情況、新問題，其可操作性不強；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國家有關規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范，以適應投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國成立以來，開展過四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀50年代末期，按前蘇聯(lián)模式，以資源開發(fā)和大型工業(yè)項目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開展。二是20世紀60年代，大規(guī)模的全國性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀80年代中期開始的，學習西方50～60年代的模式，從全國到各省市(個別到縣)的國土規(guī)劃。當時的國土規(guī)劃雖提出國土整治問題，但仍以資源開發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀90年代初中期，全國各省(區(qū))開展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級規(guī)模，職能結構、空間結構，提出基礎設施建設要求。目前，我國尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國面臨著經(jīng)濟全球化和加入wTO的新形勢，城市之間的競爭不再僅僅表現(xiàn)為單個城市間的競爭，越來越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競爭，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進入快速發(fā)展階段，面臨經(jīng)濟發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯，城市產(chǎn)業(yè)同構、低水平的重復建設和惡性競爭，客觀上需要開展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟和設施完備的優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對城市地域內(nèi)的各類資源，特別是對城市地域內(nèi)的空間資源進行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國的城市總體規(guī)劃是在20世紀50～60年代，全面學習蘇聯(lián)時期引進的，經(jīng)歷了近半個世紀的發(fā)展，經(jīng)歷了艱苦的探索，在理論和實踐上取得了長足的進步。1989年12月國家《城市規(guī)劃法》、1991年建設部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關的規(guī)范陸續(xù)出臺，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術規(guī)范。20世紀80年至今，全國各地已經(jīng)按照5年一修編的周期，進行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設為特征，重點是

彌補基礎設施建設欠賬，保障了隨之而來的改革開放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進行。第二輪20世紀90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問題。第三輪：2000年以來的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實“五個統(tǒng)籌”科學發(fā)展觀，充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎設施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項目建設時序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟發(fā)展階段所表現(xiàn)出來的不同特點，一方面說明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時代特征，另一方面說明我國的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒有明確的法律地位，表現(xiàn)為我國空間規(guī)劃系列不完善，直接導致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù)，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù)，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來，國家為強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了若干個重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問題。一是國發(fā)[1996]18號文：“城市總體規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，切實保護和節(jié)約土地資源?！倍菄l(fā)[1997]11號文：“城市建設總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?！比菄l(fā)[2004]28號文：“切實做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接?！庇纱丝梢姡瑖覍τ诔鞘锌傮w規(guī)劃和國土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問題；同時在某些原則性問題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對影響城市發(fā)展的重大問題如人口、資源、環(huán)境等進行專題研究，在此基礎上，科學確定城市性質、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施。因此，新時期的總體規(guī)劃是指導城市建設發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設項目規(guī)劃。

2．3近期建設規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉變，其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對城市發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標的研究，注重對城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究，注重對城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問題，突出規(guī)劃強制性內(nèi)容的規(guī)定，充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過去城市總體規(guī)劃的附屬品轉向實施城市總體規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設項目的規(guī)模和時序。針對近期建設規(guī)劃地位和作用的轉變，國務院《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設指導思想，切實加強城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度，強調(diào)了近期建設規(guī)劃的重要性。隨后建設部等9部委將做好近期建設規(guī)劃工作，作為貫徹落實國務院通知的重要內(nèi)容，明確要求各級城市人民政府抓緊編制城市近期建設規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構和完善，應為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長遠性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標和藍圖，同時還應從城市規(guī)劃實施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導下的應變能力，以適應市場經(jīng)濟下的應對性。對于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù)，是圖則的政策、技術支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實施管理提供直接依據(jù)。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實施管理的需要，科學指導城市建設，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個系列里，是不可能的，也是沒有必要的。因此，應該將整個規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個有機的整體，是城鎮(zhèn)實施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機的聯(lián)系。按其深度而言，同一個規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容，也有屬于詳細規(guī)劃層次的內(nèi)容。對于它們的類別、任務、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應按城鎮(zhèn)實際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結構規(guī)劃，以發(fā)揮上級政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結構規(guī)劃；近期建設規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是實施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設規(guī)劃，是對總體規(guī)劃的深化、細化和落實。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據(jù)各個城鎮(zhèn)的特點和不同時期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設計等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的，主要是近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長遠目標和整體構想，起原則指導和調(diào)控作用。近期建設規(guī)劃是總體規(guī)劃實施的階段性具體安排，具體指導城市土地有序利用和項目的科學建設；控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn)，應該在規(guī)劃實施中起直接的控制作用。為了做到這一點，必須使近期建設規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細規(guī)劃法制化，賦予它們“有國家強制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對的是極其復雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎上，根據(jù)有關法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù)，實施規(guī)劃意圖的主要手段?？刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術文件，成為法定圖則的說明和技術支撐。法定圖則應由有關的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴肅性和權威性。同時制定其實施細則，規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設的兼容性，以及土地使用強度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實施管理三者的結合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門日常進行規(guī)劃實施管理的工作依據(jù)，是對法定圖則的補充。工作圖則就是經(jīng)過規(guī)定程序審批的詳細規(guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細地對用地性質做出安排，規(guī)定應該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開發(fā)強度和控制指標；更詳細地規(guī)定建筑物與周邊的關系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國標”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實施管理導則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當?shù)撵`活性，既便于操作，也可通過行政管理彌補法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵

我國的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過100萬的城市地區(qū)，聚集和擴散兩種過程均十分明顯，城市邊緣組團和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高，與中心城市存在著密切社會經(jīng)濟聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實體地域，凡城市實體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬以上可視為中心城市。對于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強度的一體化地域，但是并非有了強大的中心城市就能構建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢確立與和諧運作的基礎。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，重點是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構筑一個完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，建立相對獨立的產(chǎn)業(yè)體系是實現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟地域單元，也可視作一個基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其他城鎮(zhèn)群實現(xiàn)進一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個復雜的過程，在此過程中會表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡狀發(fā)展關系，從而形成一個更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個城鎮(zhèn)群間類似作用的結果就是大都市連綿帶的生成與生長。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國剛剛起步。我省城市規(guī)劃實踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設廳組織開展了這三個地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強制性內(nèi)容，指導三個地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎設施建

設，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設，促進區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導下，開展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過規(guī)劃編制和實施，實現(xiàn)區(qū)域整體利益和長遠利益最優(yōu)，推進跨省域基礎設施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，率先實現(xiàn)全面建設小康社會的目標。經(jīng)過近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實際已經(jīng)或正在形成中，其推動力主要來自：中心城市的迅速擴張、開發(fā)區(qū)的建設、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場體系的建設等。其中前三種力量主要來自城市，第四種力量來自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯(lián)系起來，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學的規(guī)劃引導其健康發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因為城鎮(zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會經(jīng)濟聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結構性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開發(fā)規(guī)劃二級結構組成，與城市規(guī)劃編制體系結構框架中的規(guī)劃編制法定系列相對應。而城市規(guī)劃編制體系結構框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來說，政策規(guī)劃指導發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)

劃、重點地段規(guī)劃組成。4個層次組成政策規(guī)劃是一種結構性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會服務發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護政策、人文與歷史保護政策等。開發(fā)規(guī)劃包括4個內(nèi)容與政策規(guī)劃相對應，并分別以對應的政策規(guī)劃為依據(jù)，同時以開發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來說，政策規(guī)劃(開發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個規(guī)劃層次；專項規(guī)劃和重點地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實施的問題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問題，也是影響此類規(guī)劃實施效果的重要因素。在國外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問題的普遍做法是建立相應的跨區(qū)管理機構，如“區(qū)域建設委員會”“城市聯(lián)合委員會”等。借鑒國外成功的經(jīng)驗，建立跨行政區(qū)管理機構很有必要。關于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個重要問題，就是必須加強法制化建設。迄今為止，我國跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設仍十分落后。國外的成功經(jīng)驗表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實施與管理，都是通過立法，具有嚴格的法制基礎。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項技術過程，而且是一項政治過程，是一種政策行為和社會行為。

4.2行政區(qū)體制改革設想

在我國，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來，在全國普遍推行“市帶縣”體制?！笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級、各種類型的城市經(jīng)濟區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下，市帶縣體制就其本質上講，還是地方政權的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟區(qū)。在實行市帶縣的地區(qū)，原來沒有上下級行政隸屬關系的市縣，現(xiàn)在卻有了明確的等級關系，故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問題，除了有關方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國特大城市行政區(qū)劃

開始作出調(diào)整，由于我國法律規(guī)定直轄市下不能設市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法。“撤縣改區(qū)”模式逐漸在全國特大城市中推行開來。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區(qū)，出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象；三是撤縣改區(qū)有可能對原縣的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎設施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競爭力，首先是加快區(qū)域性基礎設施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質前提。建設過程中，一是區(qū)域性的基礎設施建設必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項規(guī)劃指導下進行；二是創(chuàng)新機制，解決好區(qū)域基礎設施建設資金；三是建立專門的區(qū)域性基礎設施建設發(fā)展基金，成立具有經(jīng)濟調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機構，提高建設資金利用率。