城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用

城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用

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導(dǎo)語(yǔ)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制背景：城市規(guī)劃"是研究城市的未來(lái)發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項(xiàng)工程建設(shè)的綜合部署完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制背景，是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展的藍(lán)圖完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制背景，是城市管理的重要組成部分，是城市建設(shè)和管理的依據(jù)，也是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市運(yùn)行三個(gè)階段管理的前提。

城市規(guī)劃是指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)的藍(lán)圖，是全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性規(guī)劃。“考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。在新時(shí)期、新常態(tài)背景下，只有以時(shí)代眼光和改革思路，創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃的科學(xué)性、實(shí)效性，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，才能充分發(fā)揮城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，保障城市健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，才能營(yíng)造良好的城市人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的目標(biāo)。

一、符合時(shí)代要求，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

現(xiàn)代城市規(guī)劃源于英國(guó)工業(yè)革命時(shí)期的城市公共衛(wèi)生問(wèn)題，是國(guó)家治理中重要的公共政策之一。城市規(guī)劃的主要任務(wù)是完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制背景：科學(xué)評(píng)判城市發(fā)展的內(nèi)外部條件，針對(duì)城市發(fā)展建設(shè)中的主要問(wèn)題，合理把握城市發(fā)展趨勢(shì)，綜合安排空間資源配置，并對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市土地利用、空間布局和各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。可見(jiàn)，科學(xué)制定城市規(guī)劃的過(guò)程，就是認(rèn)識(shí)城市發(fā)展規(guī)律并形成共識(shí)的過(guò)程，就是遵循、順應(yīng)規(guī)律，提出可行的解決方案并落實(shí)到行動(dòng)的過(guò)程。

城市規(guī)劃涉及面廣、實(shí)踐性強(qiáng)，其理論、內(nèi)容和方法不是一成不變的。不同國(guó)家的城市規(guī)劃和規(guī)劃管理沒(méi)有統(tǒng)一的模式，同一國(guó)家在不同的發(fā)展階段，針對(duì)城市發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題，規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)動(dòng)態(tài)地調(diào)整。要根據(jù)城市發(fā)展建設(shè)中的新情況、新問(wèn)題，制定不同的規(guī)劃對(duì)策，緊扣時(shí)代脈搏，更好地發(fā)揮城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，城市化和城市發(fā)展也進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展新時(shí)期。城市發(fā)展模式要從外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變;發(fā)展主體要從以政府為主導(dǎo)向發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用轉(zhuǎn)變;發(fā)展動(dòng)力要從單純地依靠工業(yè)化向更加多元、開(kāi)放、特色轉(zhuǎn)變。在此背景下，要改革完善城市規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃觀念，改進(jìn)規(guī)劃方法，主動(dòng)適應(yīng)新時(shí)期、新常態(tài)的要求，推進(jìn)城市規(guī)劃從主要以目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)橹鞯目臻g擴(kuò)張型規(guī)劃，向管控和底線約束為基礎(chǔ)的綜合型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從由政府管理城市的技術(shù)工具，向協(xié)調(diào)各方利益、推進(jìn)公眾參與的公共政策轉(zhuǎn)變。

二、創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進(jìn)規(guī)劃方法

(一)把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過(guò)程

城市的主體是人，城市規(guī)劃的核心也應(yīng)該是人。城市規(guī)劃不僅要關(guān)注人口的規(guī)模、數(shù)量，更應(yīng)該關(guān)注人口的結(jié)構(gòu)、分布，滿足不同人群的差異化需求。在舊城改建過(guò)程中，要采用有機(jī)更新的方式，避免“大拆大建”;針對(duì)老舊城區(qū)功能缺失、設(shè)施不足、質(zhì)量不高等具體問(wèn)題，開(kāi)展功能修補(bǔ)和生態(tài)修復(fù)，提高居住社區(qū)人居環(huán)境和各項(xiàng)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，著力改善民生。要從城市的整體發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，妥善處理城市外圍新區(qū)與中心城區(qū)的關(guān)系，合理確定新區(qū)規(guī)模和功能定位，營(yíng)造良好的宜居環(huán)境。要全面開(kāi)展城市設(shè)計(jì)工作，把城市放在大自然中，讓城市居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁，使建筑與環(huán)境之間、建筑與建筑之間更加協(xié)調(diào)，避免過(guò)度人工化和布景化。要傳承城市歷史文脈，切實(shí)做好歷史文化遺產(chǎn)和歷史建筑的保護(hù)，體現(xiàn)城市的地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌，保留城市特有的“基因”，杜絕“挖山、填湖、砍樹(shù)”等破壞自然的行為。要以節(jié)能減排、綠色發(fā)展為目標(biāo)，把低碳、生態(tài)發(fā)展理念落實(shí)到城市規(guī)劃要求中，建設(shè)海綿城市、生態(tài)城市、智慧城市，大力發(fā)展綠色交通、綠色建筑，推廣低能耗、微循環(huán)的建設(shè)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

(二)將資源環(huán)境綜合承載能力作為城市規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)

城市規(guī)劃應(yīng)以資源環(huán)境為本底，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的統(tǒng)一。編制城市規(guī)劃，要開(kāi)展現(xiàn)狀資源環(huán)境條件評(píng)估，明確城市的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件和發(fā)展階段，評(píng)判城市資源環(huán)境綜合承載能力。要堅(jiān)持以資源環(huán)境綜合承載能力為前提，合理預(yù)測(cè)城市規(guī)模，將水資源、土地資源保護(hù)等作為約束城市發(fā)展的底線和剛性指標(biāo)，把保護(hù)基本農(nóng)田放在突出地位，劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)線和生態(tài)保護(hù)紅線。要優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)，打造生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的“三生”空間。要堅(jiān)持因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，在編制城市規(guī)劃過(guò)程中，分析制約城市發(fā)展的資源或能源“短板”，如對(duì)缺水城市，要堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”;對(duì)大城市、特大城市，要?jiǎng)澏ㄓ谰眯猿鞘虚_(kāi)發(fā)邊界，避免城市“攤大餅”式無(wú)序蔓延，緩解和預(yù)防“城市病”。要加強(qiáng)現(xiàn)狀調(diào)研，利用大數(shù)據(jù)建立規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展地下管線、交通出行、資源能源供需等的量化分析，為科學(xué)編制城市規(guī)劃提供支撐。

(三)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

應(yīng)立足全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度謀劃城市發(fā)展定位，把區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求從思想、理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)，避免城市各自為政、以鄰為壑、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。圍繞國(guó)家“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家重大戰(zhàn)略，做好城市密集地區(qū)的規(guī)劃，科學(xué)謀劃區(qū)域空間的總體布局，要從區(qū)域整體角度把握城市發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)識(shí)城市的地位作用，明確城市功能定位，統(tǒng)籌交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。要按照城市的常住人口口徑預(yù)測(cè)城市人口規(guī)模，規(guī)劃城市住房、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌考慮外來(lái)人口的需求，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供規(guī)劃保障。要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的要求，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，使鄉(xiāng)村居民與城市市民共享改革開(kāi)放成果。城鄉(xiāng)空間是一個(gè)連續(xù)的整體，要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)城市規(guī)劃的全域覆蓋，加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和全域空間的規(guī)劃管理，加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)，避免割裂城鄉(xiāng)關(guān)系。要加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃和綜合環(huán)境整治，保持鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌和文化傳統(tǒng)，盡可能在原有村莊形態(tài)基礎(chǔ)上，因地制宜改善村民生活條件，在留住“鄉(xiāng)愁”的同時(shí)，為廣大的城市居民提供游憩、休閑的場(chǎng)所。

(四)建設(shè)集約高效、“精明”增長(zhǎng)的城市

嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)約土地、集約發(fā)展的規(guī)劃原則，按照嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，開(kāi)展存量規(guī)劃，在控制城市新增用地的同時(shí)，注重對(duì)城市建成區(qū)內(nèi)既有存量建設(shè)用地的整合改造和功能提升，促進(jìn)存量建設(shè)用地挖潛。要逐步優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障棚戶區(qū)改造、軌道交通、公共服務(wù)設(shè)施等民生工程的用地供給，嚴(yán)格控制新城新區(qū)審批和新增工業(yè)用地供給，提高城市建設(shè)用地的綜合利用效率。促進(jìn)城市土地混合利用，減少單一功能區(qū)，促進(jìn)單一功能的開(kāi)發(fā)區(qū)向綜合性的城區(qū)轉(zhuǎn)變，從源頭上減少不必要的交通出行和鐘擺式交通。要結(jié)合城市的自然稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展階段因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)：對(duì)密度較高、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大的老舊城區(qū)，應(yīng)疏解功能和人口，著重開(kāi)展城市修補(bǔ)、生態(tài)修復(fù);對(duì)城市新區(qū)和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，應(yīng)加大配套設(shè)施建設(shè)力度，提高人口密度和土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，嚴(yán)格控制“寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)”，促進(jìn)城市緊湊布局，精明增長(zhǎng)。

三、履行法定程序，健全決策機(jī)制

(一)嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃法定程序

按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，強(qiáng)化城市政府編制城市總體規(guī)劃的主體責(zé)任，按法定程序和內(nèi)容要求做好規(guī)劃編制組織工作。城市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)要切實(shí)發(fā)揮好牽頭作用，相關(guān)組成部門(mén)要積極配合，全程參與，提供相應(yīng)的基礎(chǔ)資料和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。要嚴(yán)格按照法定程序，落實(shí)公眾參與、同級(jí)人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)審議、上級(jí)政府審查審批的有關(guān)規(guī)定，做好城市總體規(guī)劃上報(bào)審批工作。公眾參與意見(jiàn)、專(zhuān)家審查意見(jiàn)和人大審議意見(jiàn)的吸收采納情況，應(yīng)作為城市總體規(guī)劃的附件一并上報(bào)。經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，應(yīng)按法定要求及時(shí)予以公開(kāi)。

強(qiáng)化城市規(guī)劃的`龍頭地位和平臺(tái)作用。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為平臺(tái)建立健全“空間全覆蓋、事權(quán)不重疊”的空間規(guī)劃體系。在國(guó)家層面，制定國(guó)家空間規(guī)劃和空間政策;在區(qū)域?qū)用?，重點(diǎn)做好城市群(大都市區(qū))規(guī)劃，疏解特大城市功能和人口;在市(縣)層面，以城市總體規(guī)劃為空間平臺(tái)推進(jìn)“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)同級(jí)政府一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個(gè)空間平臺(tái)。同時(shí)，通過(guò)構(gòu)建上下銜接、層級(jí)傳導(dǎo)的規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃剛性內(nèi)容的可落實(shí)、可實(shí)施、可評(píng)判、可監(jiān)管。

(二)健全完善規(guī)劃決策實(shí)施機(jī)制

借鑒國(guó)內(nèi)外協(xié)作式、參與式、漸進(jìn)式規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，保證規(guī)劃公開(kāi)透明，完善公眾參與的途徑，充分尊重公眾意見(jiàn)，促進(jìn)規(guī)劃從技術(shù)理性走向社會(huì)理性，從精英規(guī)劃走向公共政策。要把握城市發(fā)展的階段性特征，兼顧規(guī)劃的“剛性”與“彈性”。一方面，提高城市規(guī)劃的前瞻性，順應(yīng)時(shí)代特征和發(fā)展趨勢(shì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下使規(guī)劃適應(yīng)城市發(fā)展面臨的不確定性;另一方面，明確城市發(fā)展建設(shè)的“負(fù)面清單”，劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和城市水體保護(hù)線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護(hù)線等需要保護(hù)和控制的空間，明確保護(hù)要求和保護(hù)措施，作為規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

建立城市政府組織領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃決策機(jī)制，樹(shù)立規(guī)劃一盤(pán)棋思想，依托城市規(guī)劃建立城市空間信息平臺(tái)，健全“一張圖”的空間管理手段，加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能定位、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)與銜接，避免相關(guān)規(guī)劃之間內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架等問(wèn)題。

(三)避免頻繁修改規(guī)劃

堅(jiān)持一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，保持城市規(guī)劃?rùn)?quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性，持之以恒加以落實(shí)。城市各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)，以及駐城市的相關(guān)單位，要自覺(jué)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，尊重規(guī)劃、遵守規(guī)劃并自覺(jué)維護(hù)、執(zhí)行規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，提升城市整體的規(guī)劃建設(shè)管理水平。要建立城市規(guī)劃執(zhí)行情況的定期評(píng)估和報(bào)告制度，完善“前期研究―設(shè)計(jì)決策―運(yùn)作實(shí)施―評(píng)估反饋”過(guò)程，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)評(píng)估狀況對(duì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和依法修改。

加大對(duì)城市規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，杜絕以權(quán)代法、違規(guī)審批，加大對(duì)違法建設(shè)活動(dòng)的懲處力度。針對(duì)各層級(jí)政府事權(quán)明確管理重點(diǎn)，建立中央與地方事權(quán)清晰的城市規(guī)劃管理體制。要將城市規(guī)劃實(shí)施情況納入干部考核和離任審計(jì)，杜絕擅自改變規(guī)劃的“剛性”內(nèi)容、隨意改變城市的發(fā)展方向、換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃等情況的發(fā)生，確保“一張藍(lán)圖干到底”。

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城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗(yàn)有哪些

改革開(kāi)放以來(lái)，如何適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，城市規(guī)劃體系的改革進(jìn)行完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制背景了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細(xì)規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進(jìn)行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導(dǎo)功能、資源保護(hù)和利用的統(tǒng)籌功能、對(duì)城市間競(jìng)爭(zhēng)合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說(shuō)明我國(guó)城市規(guī)劃在迅速邁進(jìn)，越來(lái)越得到業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)。同時(shí)也說(shuō)明城市規(guī)劃的改革在向針對(duì)性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

1990年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過(guò)15年的發(fā)展，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學(xué)性、針對(duì)性、可操作性等方面存在的問(wèn)題亟待調(diào)整、修改，以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的要求。建設(shè)部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)，確立了我國(guó)城市空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)框架，為我國(guó)城市規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施管理奠定了法制基礎(chǔ)。但我國(guó)空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標(biāo)干預(yù)為主的缺少?gòu)椥缘囊?guī)劃，尚處于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃階段。

回顧改革開(kāi)放20余年來(lái)，與國(guó)際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尋求與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術(shù)到行政手段等一系列內(nèi)容的科學(xué)化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎(chǔ)，編制體系是依據(jù)，管理體系是手段，目的是通過(guò)依法編制、實(shí)施城市規(guī)劃，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關(guān)城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實(shí)施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問(wèn)題的解決、區(qū)域經(jīng)濟(jì)復(fù)興、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開(kāi)展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國(guó)城市規(guī)劃編制體系的分析及實(shí)踐

l.1現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前，我國(guó)城市規(guī)劃體系尚處于初級(jí)階段，正面臨經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)營(yíng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國(guó)加入wTO之后，來(lái)自國(guó)際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術(shù)體系和實(shí)踐體系等均存在亟待解決的問(wèn)題。首先，從理論體系來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)理論缺乏，而應(yīng)用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國(guó)和西方在政治、經(jīng)濟(jì)體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國(guó)家的模式，而應(yīng)建立有中國(guó)特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術(shù)體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術(shù)規(guī)范完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制背景：規(guī)劃編制系列不完整，且無(wú)從參照完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制背景；規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實(shí)踐體系來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，其可操作性不強(qiáng)；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國(guó)家有關(guān)規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書(shū)兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范，以適應(yīng)投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國(guó)成立以來(lái)，開(kāi)展過(guò)四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀(jì)50年代末期，按前蘇聯(lián)模式，以資源開(kāi)發(fā)和大型工業(yè)項(xiàng)目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開(kāi)展。二是20世紀(jì)60年代，大規(guī)模的全國(guó)性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的，學(xué)習(xí)西方50～60年代的模式，從全國(guó)到各省市(個(gè)別到縣)的國(guó)土規(guī)劃。當(dāng)時(shí)的國(guó)土規(guī)劃雖提出國(guó)土整治問(wèn)題，但仍以資源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀(jì)90年代初中期，全國(guó)各省(區(qū))開(kāi)展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點(diǎn)是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級(jí)規(guī)模，職能結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。目前，我國(guó)尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)全球化和加入wTO的新形勢(shì)，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)不再僅僅表現(xiàn)為單個(gè)城市間的競(jìng)爭(zhēng)，越來(lái)越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競(jìng)爭(zhēng)，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進(jìn)入快速發(fā)展階段，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問(wèn)題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯(cuò)，城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低水平的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，客觀上需要開(kāi)展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)和設(shè)施完備的優(yōu)勢(shì)，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對(duì)城市地域內(nèi)的各類(lèi)資源，特別是對(duì)城市地域內(nèi)的空間資源進(jìn)行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國(guó)的城市總體規(guī)劃是在20世紀(jì)50～60年代，全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)時(shí)期引進(jìn)的，經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷了艱苦的探索，在理論和實(shí)踐上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。1989年12月國(guó)家《城市規(guī)劃法》、1991年建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關(guān)的規(guī)范陸續(xù)出臺(tái)，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術(shù)規(guī)范。20世紀(jì)80年至今，全國(guó)各地已經(jīng)按照5年一修編的周期，進(jìn)行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀(jì)80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設(shè)為特征，重點(diǎn)是

彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，保障了隨之而來(lái)的改革開(kāi)放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進(jìn)行。第二輪20世紀(jì)90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。第三輪：2000年以來(lái)的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”科學(xué)發(fā)展觀，充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所表現(xiàn)出來(lái)的不同特點(diǎn)，一方面說(shuō)明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時(shí)代特征，另一方面說(shuō)明我國(guó)的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個(gè)規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒(méi)有明確的法律地位，表現(xiàn)為我國(guó)空間規(guī)劃系列不完善，直接導(dǎo)致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù)，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強(qiáng)城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù)，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺(tái)了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來(lái)，國(guó)家為強(qiáng)化土地管理、保護(hù)和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺(tái)了若干個(gè)重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。一是國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文：“城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，切實(shí)保護(hù)和節(jié)約土地資源?！倍菄?guó)發(fā)[1997]11號(hào)文：“城市建設(shè)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃。”三是國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文：“切實(shí)做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)家對(duì)于城市總體規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術(shù)上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標(biāo)控制以及用地分類(lèi)等方面，均存在不完全可比的問(wèn)題；同時(shí)在某些原則性問(wèn)題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對(duì)影響城市發(fā)展的重大問(wèn)題如人口、資源、環(huán)境等進(jìn)行專(zhuān)題研究，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。因此，新時(shí)期的總體規(guī)劃是指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃。

2．3近期建設(shè)規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過(guò)去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對(duì)城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的研究，注重對(duì)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究，注重對(duì)城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，突出規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定，充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設(shè)規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過(guò)去城市總體規(guī)劃的附屬品轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏鞘锌傮w規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和時(shí)序。針對(duì)近期建設(shè)規(guī)劃地位和作用的轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設(shè)指導(dǎo)思想，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度，強(qiáng)調(diào)了近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。隨后建設(shè)部等9部委將做好近期建設(shè)規(guī)劃工作，作為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院通知的重要內(nèi)容，明確要求各級(jí)城市人民政府抓緊編制城市近期建設(shè)規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設(shè)想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構(gòu)和完善，應(yīng)為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長(zhǎng)遠(yuǎn)性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標(biāo)和藍(lán)圖，同時(shí)還應(yīng)從城市規(guī)劃實(shí)施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導(dǎo)下的應(yīng)變能力，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的應(yīng)對(duì)性。對(duì)于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類(lèi)別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對(duì)待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應(yīng)該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù)，是圖則的政策、技術(shù)支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實(shí)施管理提供直接依據(jù)。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實(shí)施管理的需要，科學(xué)指導(dǎo)城市建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實(shí)際需要的各種類(lèi)型的規(guī)劃包含在一個(gè)系列里，是不可能的，也是沒(méi)有必要的。因此，應(yīng)該將整個(gè)規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類(lèi)城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個(gè)有機(jī)的整體，是城鎮(zhèn)實(shí)施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個(gè)規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機(jī)的聯(lián)系。按其深度而言，同一個(gè)規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容，也有屬于詳細(xì)規(guī)劃層次的內(nèi)容。對(duì)于它們的類(lèi)別、任務(wù)、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應(yīng)按城鎮(zhèn)實(shí)際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細(xì)規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，以發(fā)揮上級(jí)政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃；近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，是對(duì)總體規(guī)劃的深化、細(xì)化和落實(shí)。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專(zhuān)業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強(qiáng)求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據(jù)各個(gè)城鎮(zhèn)的特點(diǎn)和不同時(shí)期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目選址規(guī)劃、各種專(zhuān)業(yè)規(guī)劃、各類(lèi)特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設(shè)計(jì)等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的，主要是近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和整體構(gòu)想，起原則指導(dǎo)和調(diào)控作用。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃實(shí)施的階段性具體安排，具體指導(dǎo)城市土地有序利用和項(xiàng)目的科學(xué)建設(shè)；控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn)，應(yīng)該在規(guī)劃實(shí)施中起直接的控制作用。為了做到這一點(diǎn)，必須使近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃法制化，賦予它們“有國(guó)家強(qiáng)制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對(duì)的是極其復(fù)雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細(xì)規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù)，實(shí)施規(guī)劃意圖的主要手段?？刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說(shuō)明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術(shù)文件，成為法定圖則的說(shuō)明和技術(shù)支撐。法定圖則應(yīng)由有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)制定其實(shí)施細(xì)則，規(guī)定法定圖則的土地分類(lèi)、建筑物分組及其適宜建設(shè)的兼容性，以及土地使用強(qiáng)度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實(shí)施管理三者的結(jié)合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門(mén)日常進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施管理的工作依據(jù)，是對(duì)法定圖則的補(bǔ)充。工作圖則就是經(jīng)過(guò)規(guī)定程序?qū)徟脑敿?xì)規(guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細(xì)地對(duì)用地性質(zhì)做出安排，規(guī)定應(yīng)該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和控制指標(biāo)；更詳細(xì)地規(guī)定建筑物與周邊的關(guān)系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類(lèi)可以是“國(guó)標(biāo)”的小類(lèi)。工作圖則是城市規(guī)劃實(shí)施管理導(dǎo)則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當(dāng)?shù)撵`活性，既便于操作，也可通過(guò)行政管理彌補(bǔ)法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵

我國(guó)的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴(kuò)散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結(jié)合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)100萬(wàn)的城市地區(qū)，聚集和擴(kuò)散兩種過(guò)程均十分明顯，城市邊緣組團(tuán)和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高，與中心城市存在著密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實(shí)體地域，凡城市實(shí)體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬(wàn)以上可視為中心城市。對(duì)于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級(jí)行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強(qiáng)大的中心城市及其周?chē)徑擎?zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強(qiáng)度的一體化地域，但是并非有了強(qiáng)大的中心城市就能構(gòu)建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來(lái)的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢(shì)確立與和諧運(yùn)作的基礎(chǔ)。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，重點(diǎn)是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構(gòu)筑一個(gè)完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，建立相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)體系是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟(jì)地域單元，也可視作一個(gè)基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其他城鎮(zhèn)群實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，在此過(guò)程中會(huì)表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)展關(guān)系，從而形成一個(gè)更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個(gè)城鎮(zhèn)群間類(lèi)似作用的結(jié)果就是大都市連綿帶的生成與生長(zhǎng)。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國(guó)剛剛起步。我省城市規(guī)劃實(shí)踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來(lái)，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設(shè)廳組織開(kāi)展了這三個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，指導(dǎo)三個(gè)地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下，開(kāi)展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過(guò)規(guī)劃編制和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益最優(yōu)，推進(jìn)跨省域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實(shí)際已經(jīng)或正在形成中，其推動(dòng)力主要來(lái)自：中心城市的迅速擴(kuò)張、開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場(chǎng)體系的建設(shè)等。其中前三種力量主要來(lái)自城市，第四種力量來(lái)自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯(lián)系起來(lái)，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機(jī)制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)其健康發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎(chǔ)之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因?yàn)槌擎?zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問(wèn)題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結(jié)構(gòu)性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開(kāi)發(fā)規(guī)劃二級(jí)結(jié)構(gòu)組成，與城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的規(guī)劃編制法定系列相對(duì)應(yīng)。而城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專(zhuān)題研究。從整體上來(lái)說(shuō)，政策規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開(kāi)發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開(kāi)發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)

劃、重點(diǎn)地段規(guī)劃組成。4個(gè)層次組成政策規(guī)劃是一種結(jié)構(gòu)性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會(huì)服務(wù)發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護(hù)政策、人文與歷史保護(hù)政策等。開(kāi)發(fā)規(guī)劃包括4個(gè)內(nèi)容與政策規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，并分別以對(duì)應(yīng)的政策規(guī)劃為依據(jù)，同時(shí)以開(kāi)發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來(lái)說(shuō)，政策規(guī)劃(開(kāi)發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個(gè)規(guī)劃層次；專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和重點(diǎn)地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個(gè)規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問(wèn)題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個(gè)如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實(shí)施的問(wèn)題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問(wèn)題，也是影響此類(lèi)規(guī)劃實(shí)施效果的重要因素。在國(guó)外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問(wèn)題的普遍做法是建立相應(yīng)的跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)，如“區(qū)域建設(shè)委員會(huì)”“城市聯(lián)合委員會(huì)”等。借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，建立跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)很有必要。關(guān)于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個(gè)重要問(wèn)題，就是必須加強(qiáng)法制化建設(shè)。迄今為止，我國(guó)跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設(shè)仍十分落后。國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實(shí)施與管理，都是通過(guò)立法，具有嚴(yán)格的法制基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃作為對(duì)未來(lái)時(shí)空范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項(xiàng)技術(shù)過(guò)程，而且是一項(xiàng)政治過(guò)程，是一種政策行為和社會(huì)行為。

4.2行政區(qū)體制改革設(shè)想

在我國(guó)，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來(lái)，在全國(guó)普遍推行“市帶縣”體制?！笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級(jí)、各種類(lèi)型的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下，市帶縣體制就其本質(zhì)上講，還是地方政權(quán)的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟(jì)區(qū)。在實(shí)行市帶縣的地區(qū)，原來(lái)沒(méi)有上下級(jí)行政隸屬關(guān)系的市縣，現(xiàn)在卻有了明確的等級(jí)關(guān)系，故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開(kāi)展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類(lèi)地區(qū)的利益沖突問(wèn)題，除了有關(guān)方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國(guó)特大城市行政區(qū)劃

開(kāi)始作出調(diào)整，由于我國(guó)法律規(guī)定直轄市下不能設(shè)市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法?！俺房h改區(qū)”模式逐漸在全國(guó)特大城市中推行開(kāi)來(lái)。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類(lèi)型的行政區(qū)，出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象；三是撤縣改區(qū)有可能對(duì)原縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，首先是加快區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)前提。建設(shè)過(guò)程中，一是區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行；二是創(chuàng)新機(jī)制，解決好區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是建立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金，成立具有經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高建設(shè)資金利用率。

2019年規(guī)劃編制實(shí)施方案

篇一：規(guī)劃編制實(shí)施方案

為認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于大力開(kāi)展農(nóng)村土地整治的有關(guān)精神，統(tǒng)籌安排、科學(xué)指導(dǎo)土地整治活動(dòng)，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，根據(jù)和省國(guó)土資源廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》(國(guó)土資耕發(fā)[20XX]號(hào))和市國(guó)土資源局的文件精神，結(jié)合的實(shí)際，特編制本實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，全面落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)土地整治的決策部署，以落實(shí)“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)為根本目的，以整體推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治為平臺(tái)，以優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾等土地整治活動(dòng)，協(xié)調(diào)好土地整治與耕地保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，促進(jìn)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展和跨越式發(fā)展。

二、編制原則

1、依法依規(guī)科學(xué)規(guī)劃。以《土地管理法》等有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，細(xì)化和落實(shí)《區(qū)土地利用總體規(guī)劃(20XX-2020年)》對(duì)土地整治的部署安排，合理確定土地整治目標(biāo)，明確規(guī)劃期間的補(bǔ)充耕地任務(wù)、土地整治重大工程和相關(guān)政策措施等，確保規(guī)劃的全面實(shí)施。

2、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。圍繞協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，以土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合為平臺(tái)，整合資源，聚合資金，統(tǒng)籌推進(jìn)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，發(fā)揮土地整治綜合效益。

3、上下結(jié)合相互協(xié)調(diào)。堅(jiān)持自上而下、上下結(jié)合，充分考慮各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和土地整治潛力，統(tǒng)籌安排全區(qū)土地整治目標(biāo)任務(wù)，廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，做到上下銜接;加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，做好與城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接。

4、專(zhuān)家領(lǐng)銜公眾參與。充分依靠高等院校、科研院所及專(zhuān)家隊(duì)伍，加強(qiáng)協(xié)作，廣泛聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)，做好土地整治規(guī)劃的咨詢論證。采取多種方式和渠道，擴(kuò)大規(guī)劃編制的公眾參與，特別要考慮相關(guān)利益人的意見(jiàn)，增強(qiáng)規(guī)劃修編的公開(kāi)性和透明度，實(shí)行科學(xué)、民主決策。

三、主要任務(wù)

土地整治規(guī)劃以20XX年為規(guī)劃基期，2020年為規(guī)劃期，提出階段性目標(biāo)。規(guī)劃數(shù)據(jù)以第二次土地調(diào)查及土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并與土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相銜接。

1、全面評(píng)價(jià)上一輪規(guī)劃及相關(guān)工作情況。全面總結(jié)、客觀評(píng)價(jià)上一輪土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃實(shí)施情況，認(rèn)真研究成功做法、經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題，提出有序推進(jìn)的意見(jiàn)和措施。

2、深入分析土地整治潛力。充分利用第二次全國(guó)土地調(diào)查和國(guó)土資源大調(diào)查成果，結(jié)合規(guī)劃編制重點(diǎn)，做好補(bǔ)充調(diào)查，全面分析測(cè)算土地整治潛力，包括土地整治補(bǔ)充耕地的規(guī)模、質(zhì)量、條件和空間分布，農(nóng)村建設(shè)用地整治及其節(jié)約土地的規(guī)模和范圍等。

3、開(kāi)展土地整治重大問(wèn)題研究。圍繞國(guó)家對(duì)土地整治工作提出的新要求和規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合地方實(shí)際，組織開(kāi)展土地整治目標(biāo)任務(wù)、土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、土地整治與農(nóng)業(yè)發(fā)展、土地整治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地整治權(quán)屬管理、土地整治重點(diǎn)工程安排、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的土地收入使用、實(shí)施土地整治規(guī)劃政策措施等重大問(wèn)題研究。

4、明確土地整治的目標(biāo)任務(wù)。研究提出規(guī)劃期間土地整治的總體目標(biāo)、主要任務(wù)，確定土地整治的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序。

5、確定土地整治重點(diǎn)布局安排。以土地整治潛力為基礎(chǔ)，圍繞糧食產(chǎn)能核心區(qū)和戰(zhàn)略后備區(qū)建設(shè)、基本農(nóng)田集中區(qū)建設(shè)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，科學(xué)劃定土地整治重點(diǎn)區(qū)域，確定土地整治重點(diǎn)工程和項(xiàng)目，提出實(shí)施計(jì)劃和資金使用安排方案。

6、制定保障規(guī)劃實(shí)施的政策措施。包括經(jīng)濟(jì)、科技、行政等措施和手段。重點(diǎn)加強(qiáng)補(bǔ)充耕地管理體制改革、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策的研究，加強(qiáng)制度創(chuàng)新。

7、推進(jìn)土地整治規(guī)劃信息化建設(shè)。按照“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的總體部署，充分運(yùn)用信息技術(shù)與二調(diào)成果，與同級(jí)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)相銜接，推進(jìn)土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果疊加上圖、動(dòng)態(tài)更新。

四、規(guī)劃成果

1、規(guī)劃文本。重點(diǎn)闡述土地整治的條件和要求，土地整治戰(zhàn)略和目標(biāo)，土地整治規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序安排，土地整治重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程，資金安排與效益分析，環(huán)境影響評(píng)價(jià)，規(guī)劃實(shí)施保障措施等。

2、規(guī)劃說(shuō)明。簡(jiǎn)述規(guī)劃編制的背景，說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)區(qū)域、重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金安排等確定的依據(jù)，以及規(guī)劃方案擬定、論證、確定的情況。

3、規(guī)劃圖件。包括土地整治潛力分析圖、土地整治規(guī)劃圖，以及土地整治重點(diǎn)區(qū)域圖、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目和增減掛鉤等規(guī)劃專(zhuān)題圖。以基期年土地利用現(xiàn)狀圖為底圖，比例尺與同級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖相一致。

4、規(guī)劃附件。包括規(guī)劃專(zhuān)題研究報(bào)告、基礎(chǔ)資料、評(píng)審論證材料等。

5、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)。按照國(guó)家規(guī)定的數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

五、工作步驟及時(shí)間安排

(一)準(zhǔn)備工作(20XX年4月)。制定規(guī)劃編制工作方案;成立規(guī)劃編制工作小組;收集整理相關(guān)規(guī)劃編制的文件、規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)。

(二)調(diào)查分析(20XX年5月)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，收集自然資源條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況、生態(tài)環(huán)境狀況、土地利用現(xiàn)狀等基礎(chǔ)資料，必要時(shí)進(jìn)行實(shí)地核查，分析評(píng)價(jià)土地整治條件和潛力。

(三)擬定方案(20XX年6月)。在土地整治潛力評(píng)價(jià)和重大問(wèn)題研究的基礎(chǔ)上，明確土地整治戰(zhàn)略和目標(biāo)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求等，提出土地整治方案。

(四)協(xié)調(diào)評(píng)審論證(20XX年7月)。采取多種方式廣泛征求公眾意見(jiàn)，組織有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家對(duì)規(guī)劃供選方案進(jìn)行論證。綜合各方面意見(jiàn)，修改完善規(guī)劃成果。

(五)評(píng)審報(bào)批(20XX年8月)。規(guī)劃成果經(jīng)區(qū)人民政府審核同意后，報(bào)市國(guó)土資源局審批。

六、工作組織

(一)成立規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組。土地整治規(guī)劃編制，由分管?chē)?guó)土資源工作的政府領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，區(qū)國(guó)土、發(fā)改、農(nóng)牧、財(cái)政、水利、住建、環(huán)保及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)規(guī)劃編制中重大問(wèn)題，做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接。

(二)成立規(guī)劃編制工作小組。工作小組由國(guó)土資源分局局長(zhǎng)和分管副局長(zhǎng)分別擔(dān)任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，整理中心、地籍、耕保、財(cái)務(wù)、登記中心等股室主要負(fù)責(zé)人為成員，具體承擔(dān)規(guī)劃的編制組織工作。

篇二：規(guī)劃編制實(shí)施方案

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《XX省人民政府關(guān)于加強(qiáng)推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》(云政發(fā)【20XX】143號(hào))、《XX市人民政府辦公室關(guān)于加快村莊規(guī)劃編制工作的通知》(XX府辦明電【20XX】97號(hào))和《XX縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)XX縣村莊規(guī)劃編制工作實(shí)施方案的通知》(XX政辦發(fā)【20XX】101號(hào))文件精神，切實(shí)做好村莊規(guī)劃編制工作，結(jié)合XX鎮(zhèn)實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想

深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、優(yōu)化布局、分類(lèi)指導(dǎo)、典型示范的要求，加快村莊規(guī)劃編制步伐，提高村莊規(guī)劃編制水平，把全鎮(zhèn)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)成布局合理、配套完善、村容整潔、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化。

二、基本原則

(一)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃原則。科學(xué)確定村莊建設(shè)布局，確保與土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等相銜接。

(二)堅(jiān)持以人為本原則。調(diào)動(dòng)人民群眾參與村莊規(guī)劃編制的積極性，充分聽(tīng)取村民意見(jiàn)，尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，確保規(guī)劃符合農(nóng)村實(shí)際，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活。

(三)堅(jiān)持體現(xiàn)民族特色原則。根據(jù)各地自然條件、風(fēng)俗民情、居住習(xí)慣等因素，引導(dǎo)農(nóng)戶選擇符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的建筑風(fēng)格和建設(shè)戶型，實(shí)現(xiàn)房屋內(nèi)部現(xiàn)代化與外部特色化的和諧統(tǒng)一。

(四)堅(jiān)持適度集中原則。積極探索在資源富集地、集市、城鎮(zhèn)周邊、公路沿線等區(qū)域集中規(guī)劃、建設(shè)村莊，鼓勵(lì)生存條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的居住點(diǎn)和小村并入大村建設(shè)。

(五)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則。按照促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善農(nóng)村人居環(huán)境要求，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和自然環(huán)境、資源分布實(shí)際，統(tǒng)籌考慮近期建設(shè)和遠(yuǎn)期發(fā)展的關(guān)系，建設(shè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，保護(hù)耕地，集約節(jié)約利用土地，合理規(guī)劃布局。

三、目標(biāo)要求

到20XX年底，用兩年時(shí)間完成53個(gè)村莊編制目標(biāo)任務(wù)，其中20XX年12月底前完成2個(gè)行政村總體規(guī)劃和30個(gè)自然村建設(shè)規(guī)劃編制、報(bào)批工作，20XX年底前完成1個(gè)行政村總體規(guī)劃和20個(gè)自然村建設(shè)規(guī)劃編制、報(bào)批工作。

四、編制要求

(一)把好規(guī)劃政策。

1、村莊規(guī)劃包括整治和建設(shè)兩部分，在鎮(zhèn)總體規(guī)劃指導(dǎo)下實(shí)施，規(guī)劃編制或修編應(yīng)與土地利用、基本農(nóng)田保護(hù)、交通、水利和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等規(guī)劃相銜接，對(duì)村莊的性質(zhì)定位、人口和利用規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公用服務(wù)設(shè)施等進(jìn)行預(yù)測(cè)和科學(xué)規(guī)劃。

2、村莊規(guī)劃建設(shè)要落實(shí)合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，引導(dǎo)拆舊建新，以整治“空心村”和利用荒山、荒坡地建設(shè)為主。占用耕地每戶宅基地不超過(guò)120平方米，占用荒山坡和拆舊建新每戶宅基地不超過(guò)150平方米，堅(jiān)持“一戶一宅”，禁止占用基本農(nóng)田。

3、村莊規(guī)劃要因地制宜，實(shí)事求是，結(jié)合地形，依山就勢(shì)，不搞“一刀切”，不推山、不砍樹(shù)、不填塘、不大拆大建，以“四通五清六改”(通路、通水、通電、通寬帶網(wǎng)，清垃圾、清污泥、清路障、清柴草炭堆、清糞堆，該路、改水、改廁、改溝、改圈、改房)為主要內(nèi)容，立足整治環(huán)境，抓好村莊，搞好房屋立面整飾和地坪硬化，拆除閑置舊房，集中建設(shè)畜廄，配套建設(shè)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施，整治農(nóng)村人居環(huán)境。

4、低于30戶的村莊原則上不做規(guī)劃，可考慮整村搬遷至附近基礎(chǔ)設(shè)施條件好的村莊。

(二)注重地形地圖測(cè)量。村莊規(guī)劃編制工作由鎮(zhèn)人民政府牽頭組織籌措資金和委托地形圖測(cè)量，請(qǐng)縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)。村莊地形圖要以村部為核心，對(duì)近期擬定改造整理及新村建設(shè)的范圍進(jìn)行測(cè)繪，測(cè)繪比例尺要求1:500或1:2000，部分村莊采用衛(wèi)星圖片進(jìn)行現(xiàn)狀圖采集。

(三)搞好宣傳發(fā)動(dòng)。充分發(fā)揮村民代表大會(huì)的作用，讓村民參與規(guī)劃，特別是規(guī)劃前期、中期、后期都要征求村民的意見(jiàn)和建議，提高規(guī)劃的針對(duì)性和時(shí)效性。規(guī)劃經(jīng)報(bào)批后要公開(kāi)展示，廣泛宣傳，提高群眾參與執(zhí)行規(guī)劃的自覺(jué)性和積極性。要結(jié)合實(shí)際開(kāi)展法規(guī)宣傳活動(dòng)，普及村莊規(guī)劃知識(shí)，提高干部群眾法律意識(shí)，使干部群眾了解、支持、參與、監(jiān)督村莊規(guī)劃工作。

(四)完善規(guī)劃內(nèi)容、提高規(guī)劃編制質(zhì)量。行政村按“兩圖一書(shū)”(現(xiàn)狀分析圖、總體規(guī)劃圖和總體規(guī)劃編制說(shuō)明書(shū))編制總體規(guī)劃，自然村按“三圖一書(shū)”(現(xiàn)狀分析圖、建設(shè)規(guī)劃圖、住房建筑方案圖和建設(shè)規(guī)劃編制說(shuō)明書(shū))編制建設(shè)規(guī)劃。同時(shí)，盡量采用《富源縣農(nóng)村民居通用圖集》，確保村莊規(guī)劃工作達(dá)到規(guī)范要求，真正體現(xiàn)民族民居特色。在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，必須結(jié)合實(shí)際，按照村莊規(guī)劃編制工作目標(biāo)任務(wù)，把各個(gè)村莊規(guī)劃編制進(jìn)行捆綁打包委托具有資質(zhì)的設(shè)計(jì)部門(mén)進(jìn)行規(guī)劃編制，形成以規(guī)劃設(shè)計(jì)單位為主，鎮(zhèn)、村委會(huì)、自然村積極配合的工作格局，優(yōu)質(zhì)、高效完成村莊規(guī)劃編制工作。

(五)抓好規(guī)劃評(píng)審。嚴(yán)格執(zhí)行《云南省村莊規(guī)劃編制辦法》(試行)報(bào)批程序，行政村總體規(guī)劃需經(jīng)村民代表大會(huì)或村民代表會(huì)討論通過(guò)，報(bào)鎮(zhèn)人民政府審核，由縣人民政府批準(zhǔn);自然村建設(shè)規(guī)劃需經(jīng)村民代表大會(huì)或村民代表會(huì)討論通過(guò)，報(bào)村委會(huì)審核，由鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。

(六)加強(qiáng)規(guī)劃成果管理使用。村莊規(guī)劃成果實(shí)行檔案化管理，并按要求錄入云南省村(鎮(zhèn))規(guī)劃?rùn)n案管理電子信息系統(tǒng)，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)、調(diào)控作用。

五、保障措施

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。為確保村莊規(guī)劃編制工作順利推進(jìn)，鎮(zhèn)人民政府決定成立XX鎮(zhèn)村莊規(guī)劃編制工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，組成人員如下：

組長(zhǎng)：XX鎮(zhèn)長(zhǎng)

副組長(zhǎng)：XX人大主席

成員：XX辦公室主任

XX鎮(zhèn)村建所所長(zhǎng)

XX大河國(guó)土分局局長(zhǎng)

XX鎮(zhèn)林業(yè)站站長(zhǎng)

XX鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)所所長(zhǎng)

XX鎮(zhèn)扶貧辦主任

XX大河財(cái)政所副所長(zhǎng)

XX村委會(huì)總支書(shū)記

領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室在鎮(zhèn)村建所，由XX同志擔(dān)任辦公室主任，辦公室人員為各村(居)委會(huì)大學(xué)生村官和村建所干部，具體負(fù)責(zé)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃編制工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)、計(jì)劃任務(wù)分配和落實(shí)。鎮(zhèn)人民政府作為村莊規(guī)劃編制工作的事實(shí)主體，確保編制工作按時(shí)按期完成。

(二)提供資金保障。按照分級(jí)負(fù)擔(dān)原則，村莊規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)省補(bǔ)助1000元/村，市補(bǔ)助1000元/村，縣財(cái)政補(bǔ)助1000元/村，不足部分由鎮(zhèn)人民政府自籌。

(三)抓好人員培訓(xùn)。加強(qiáng)規(guī)劃編制隊(duì)伍建設(shè)，以鎮(zhèn)村建所干部為主，新農(nóng)村指導(dǎo)員和大學(xué)生村官為輔，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)和組織技術(shù)培訓(xùn)等形式，增強(qiáng)規(guī)劃編制技術(shù)力量，提高規(guī)劃編制技術(shù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。

(四)強(qiáng)化規(guī)范管理。按照“規(guī)劃一步到位，建設(shè)量力而行、分步實(shí)施”的原則，抓好村莊規(guī)劃編制工作規(guī)范管理，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

(五)嚴(yán)格監(jiān)督檢查。鎮(zhèn)人民政府將村莊規(guī)劃編制工作列入對(duì)村委會(huì)、各單位工作考核的重要內(nèi)容，對(duì)村莊規(guī)劃編制工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)工作不力、不能按時(shí)完成要求規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，將按規(guī)定進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)

新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的區(qū)別

1. 概念由來(lái)編輯

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二章“城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定”第十二條指出：國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主

全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃圖 (4張)

管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)組織編制全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用于指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)報(bào)國(guó)務(wù)院審批。2005年原建設(shè)部（現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）委托中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制完成《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2006-2020年）》。2007年2月由原建設(shè)部（現(xiàn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）部黨組會(huì)議討論同意上報(bào)國(guó)務(wù)院。

2. 編制背景編輯

為了全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，落實(shí)黨的十六大提出的“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”的方針，切實(shí)做好全國(guó)的人口、資源和環(huán)境保護(hù)工作，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化所處的歷史階段，以及當(dāng)前和今后一段歷史時(shí)期里工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)所面臨的主要矛盾，科學(xué)合理地確定城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設(shè)方針，促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)人口眾多、底子薄、發(fā)展很不平衡，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高。城鄉(xiāng)差別過(guò)大、地區(qū)發(fā)展不平衡、土地資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境惡化、歷史文化遭到破壞等問(wèn)題還相當(dāng)突出。由于全國(guó)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)不清、大中小城市體系不明、城鎮(zhèn)群發(fā)展缺乏指引，已經(jīng)對(duì)城鄉(xiāng)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，各類(lèi)資源的有效利用，產(chǎn)生了嚴(yán)重的不利影響。當(dāng)前是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，未來(lái) 20 年城鎮(zhèn)化水平將進(jìn)一步提高。與此同時(shí)，資源能源緊缺壓力加大，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的要求日益迫切，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、地區(qū)發(fā)展不平衡的矛盾更加突出，全球化背景下國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境也更加嚴(yán)峻，迫切需要針對(duì)我國(guó)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)體系提出新的規(guī)劃，以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高國(guó)家的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

3. 規(guī)劃作用編輯

全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時(shí)在進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)作用的同時(shí)，為加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，體現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用和公共服務(wù)職能。本規(guī)劃的任務(wù)是以科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)為指導(dǎo)，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、集約發(fā)展、合理布局的原則，在空間上落實(shí)和協(xié)調(diào)國(guó)家發(fā)展的各項(xiàng)要求，明確城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略，明確國(guó)家城鎮(zhèn)空間布局和調(diào)控重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，提高資源配置效率，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)，本規(guī)劃通過(guò)城鎮(zhèn)化政策分區(qū)、城鎮(zhèn)體系空間組織、重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)和分省區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展指引等引導(dǎo)性措施，指導(dǎo)不同地區(qū)和城市因地制宜地發(fā)展；通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)用地、節(jié)水率、能耗指標(biāo)以及大氣、水體達(dá)標(biāo)率和固體廢棄物處理率等強(qiáng)制性要求，提高城鎮(zhèn)發(fā)展的集約、節(jié)約水平，提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。本規(guī)劃是對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展和城鎮(zhèn)空間布局的統(tǒng)籌安排，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要政策依據(jù)，是各省、自治區(qū)、直轄市制定城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的依據(jù)。[1]

4. 主要內(nèi)容編輯

1）城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)與方針

人口與城鎮(zhèn)化目標(biāo)：合理控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高人口素質(zhì)，引導(dǎo)人口合理分布。2010年全國(guó)總?cè)丝诩s為13.6億，城鎮(zhèn)化水平約達(dá)到47%，城鎮(zhèn)人口約為6.4億人；2020年全國(guó)總?cè)丝诩s為14.5億，城鎮(zhèn)化水平為56~58%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到8.1~8.4億人。

城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模：控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總量和增長(zhǎng)速度。2006年至2010年間，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)速度控制在4%以下，2010年城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制在8.24萬(wàn)平方公里以下。2011年至2020年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增長(zhǎng)速度控制在3%以下，2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制在11.08萬(wàn)平方公里以下。

城鎮(zhèn)化發(fā)展方針：堅(jiān)持“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、功能完善、集約發(fā)展、社會(huì)和諧、安全高效、文化昌盛、人居環(huán)境良好”的城鎮(zhèn)發(fā)展策略。

2）城鎮(zhèn)化發(fā)展分區(qū)

東部地區(qū)發(fā)展指引：按照鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的要求，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。加快京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三個(gè)重點(diǎn)城鎮(zhèn)群的發(fā)展和資源整合，提高參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口向大城市周邊的中小城市、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和適度集聚，與中心城市形成網(wǎng)絡(luò)狀的城鎮(zhèn)空間體系，防止中心城市人口和功能的過(guò)度集聚。堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先發(fā)展原則，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理和建設(shè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高環(huán)境支撐能力。加大環(huán)保投資，重視大氣污染防治，改善城鎮(zhèn)大氣環(huán)境質(zhì)量，抑制水環(huán)境惡化的趨勢(shì)。沿海地區(qū)應(yīng)合理安排城鎮(zhèn)布局，加強(qiáng)對(duì)高層建筑的布局引導(dǎo)，禁止超采地下水，防止地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害。建立城市綜合防災(zāi)體系，加強(qiáng)沿海海防林等生態(tài)工程建設(shè)，加強(qiáng)災(zāi)情預(yù)報(bào)管理。

中部地區(qū)發(fā)展指引：按照促進(jìn)中部地區(qū)崛起的要求，加快城鎮(zhèn)發(fā)展，吸引農(nóng)村富余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移。大力培育城鎮(zhèn)群和區(qū)域中心城市，提高城鎮(zhèn)群的人口吸納能力。加強(qiáng)以省會(huì)為主體的中心城市建設(shè)，完善城市功能，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力。加大對(duì)縣城、中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，促進(jìn)小城鎮(zhèn)支農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。糧食主生產(chǎn)區(qū)要處理好城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地保護(hù)的關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)，煤炭等能源基地要實(shí)現(xiàn)能源資源的可持續(xù)利用，因地制宜積極引導(dǎo)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，能源基地建設(shè)要與城鎮(zhèn)發(fā)展相互依托。加強(qiáng)中部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善中部地區(qū)出海通道建設(shè)。

西部地區(qū)發(fā)展指引：按照推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的要求，推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的集中式城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。加強(qiáng)和完善區(qū)域和省域中心城市的綜合功能，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。重點(diǎn)發(fā)展縣城、工貿(mào)和旅游型小城鎮(zhèn)。按照國(guó)家制定的相關(guān)政策，引導(dǎo)生態(tài)脆弱地區(qū)人口合理布局和有序轉(zhuǎn)移，保障生態(tài)移民工程的實(shí)施。結(jié)合能源基地建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)，做好新興城市的布局與協(xié)調(diào)，引導(dǎo)資源枯竭型城市健康轉(zhuǎn)型。加快陸路門(mén)戶城市和邊境交通樞紐城市發(fā)展，促進(jìn)沿邊開(kāi)放和能源通道建設(shè)。扶持革命老區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展，重點(diǎn)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)地方特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西南省區(qū)要妥善處理人地關(guān)系緊張問(wèn)題，通過(guò)中心城市和重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展吸納農(nóng)村人口，聚集中小企業(yè)和地方服務(wù)業(yè)。西北地區(qū)通過(guò)牧區(qū)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，完善公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)災(zāi)害救助能力。

東北地區(qū)發(fā)展指引：按照振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的要求，提升城市的綜合服務(wù)功能，加快棚戶區(qū)改造，建立資源枯竭型城市接續(xù)產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，增強(qiáng)城市吸納就業(yè)的能力，促進(jìn)老工業(yè)基地和資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)振興。加強(qiáng)東北與東北亞各國(guó)、環(huán)渤海地區(qū)以及東北地區(qū)內(nèi)部的交通通道建設(shè)，加快口岸城市和港口城市發(fā)展，促進(jìn)沿邊開(kāi)放和沿海開(kāi)放。增強(qiáng)區(qū)域中心城市的聯(lián)系，完善區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，提升城市對(duì)農(nóng)林牧地區(qū)和能源礦產(chǎn)地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力。搞好森工地區(qū)、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)發(fā)展，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。加強(qiáng)森林、濕地和黑土地生態(tài)系統(tǒng)的保育工作。完善區(qū)域協(xié)同的防洪排澇體系。

3）城鎮(zhèn)空間組織與格局

城鎮(zhèn)空間組織模式：以城鎮(zhèn)群為核心，以促進(jìn)區(qū)域協(xié)作的主要城鎮(zhèn)聯(lián)系通道為骨架，以重要的中心城市為節(jié)點(diǎn)，形成“多元、多極、網(wǎng)絡(luò)化”的城鎮(zhèn)空間格局。多元是指不同資源條件、不同發(fā)展階段、不同發(fā)展機(jī)制和不同類(lèi)型的區(qū)域，要因地制宜地制定城鎮(zhèn)空間組織方式和發(fā)展模式。多極是指依托不同類(lèi)型、不同層次的城鎮(zhèn)群和中心城市，帶動(dòng)不同區(qū)域發(fā)展，落實(shí)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略。網(wǎng)絡(luò)化是指依托交通通道，形成中心城市之間、城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間緊密聯(lián)系、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、要素自由流動(dòng)的格局。依托國(guó)家主要陸路交通通道、江河水道、海岸帶，以城鎮(zhèn)群和各級(jí)中心城市為核心，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)聯(lián)系密切、布局合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)空間體系。

城鎮(zhèn)空間格局：規(guī)劃形成“一帶七軸”的城鎮(zhèn)空間格局。一帶指沿海城鎮(zhèn)帶，是沿渤海、東海、黃海和南海的沿海城鎮(zhèn)發(fā)展帶。重點(diǎn)發(fā)展京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三個(gè)重點(diǎn)城鎮(zhèn)群，促進(jìn)遼中南、山東半島、海峽西岸、北部灣城鎮(zhèn)群的發(fā)展。加強(qiáng)沿海通道建設(shè)，利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)，參與經(jīng)濟(jì)全球化競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)國(guó)家實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。七軸指七條依托國(guó)家主要交通軸形成的城鎮(zhèn)聯(lián)系通道，依托上?！暇戏省錆h—重慶—成都（含長(zhǎng)江）、北京—石家莊—鄭州—武漢—長(zhǎng)沙—廣州（含京廣、京九線）、連云港—徐州—鄭州—西安—蘭州—烏魯木齊（隴海－蘭新線）、哈爾濱—長(zhǎng)春—沈陽(yáng)—大連、北京－張家口—大同—呼和浩特－包頭－銀川－蘭州（包括西寧）、蘭州—成都—昆明—南寧—海口、上海－南昌－長(zhǎng)沙－貴陽(yáng)－昆明等交通通道，加強(qiáng)中心城市之間的聯(lián)系，合理組織人口和產(chǎn)業(yè)的聚集與擴(kuò)散，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

4）重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展指引

重點(diǎn)地區(qū)包括城鎮(zhèn)群，跨省級(jí)界線城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)地區(qū)，重要江河流域、湖泊地區(qū)和海岸帶等。這些地區(qū)在提升國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和資源保護(hù)方面具有重要的戰(zhàn)略意義。國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化的政策引導(dǎo)和城鎮(zhèn)發(fā)展的管理。

重點(diǎn)城鎮(zhèn)群發(fā)展指引：以國(guó)家中心城市為核心的城鎮(zhèn)群是重點(diǎn)城鎮(zhèn)群，它們是帶動(dòng)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域，對(duì)提高國(guó)家參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，提高我國(guó)的綜合實(shí)力具有十分重要的戰(zhàn)略意義。要提升核心城市的國(guó)際服務(wù)職能，增強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外的輻射能力；要優(yōu)化這些地區(qū)城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；以生態(tài)承載力為基礎(chǔ)，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口發(fā)展規(guī)模；加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和密度；加快城鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好區(qū)域交通與城市交通的接駁；加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間的整合；創(chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制。

重要江河流域、湖泊地區(qū)和海岸帶發(fā)展指引：重要江河流域、湖泊地區(qū)應(yīng)制定水資源綜合利用和流域地區(qū)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃，合理配置水資源，并處理好水環(huán)境保護(hù)、防洪、發(fā)電和城鎮(zhèn)供排水的關(guān)系。合理布局工業(yè)和城鎮(zhèn)，重點(diǎn)控制上游地區(qū)的環(huán)境污染，建立下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。保護(hù)海岸帶完整性和穩(wěn)定性，統(tǒng)一規(guī)劃與分配海岸線資源，處理好海洋資源開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。海洋港口和城鎮(zhèn)發(fā)展要統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)建設(shè)。該類(lèi)地區(qū)主要指長(zhǎng)江流域、黃河流域、珠江流域、淮河流域、遼河流域、松花江流域，太湖地區(qū)、洞庭湖地區(qū)、鄱陽(yáng)湖地區(qū)、洪澤湖地區(qū)，海岸帶及海島地區(qū)。

跨省級(jí)界線城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展指引：在產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需要進(jìn)行省際協(xié)作的地區(qū)，要健全協(xié)作管理機(jī)制，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)?？缡〖?jí)界線城鎮(zhèn)發(fā)展協(xié)調(diào)地區(qū)包括蘇魯皖豫交界地區(qū)、內(nèi)蒙古東部三市一盟與東北三省的交界地區(qū)、蘇皖交界地區(qū)、晉冀魯豫交界地區(qū)、浙贛皖交界地區(qū)、晉陜蒙交界地區(qū)、甘青新交界地區(qū)、川滇藏交界地區(qū)、川滇黔交界地區(qū)、川渝交界地區(qū)、鄂贛皖交界地區(qū)、鄂豫陜交界地區(qū)、粵湘贛交界地區(qū)、黔湘桂交界地區(qū)等。

5）城市發(fā)展指引

國(guó)家中心城市：指北京、天津、上海、廣州。這類(lèi)城市要提升在外向型經(jīng)濟(jì)和國(guó)際文化交流方面的發(fā)展水平，逐步發(fā)展成為亞洲乃至于世界的金融、貿(mào)易、文化、管理等中心，起到帶動(dòng)京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲重點(diǎn)城鎮(zhèn)群發(fā)展的核心組織作用。武漢與重慶是新興的國(guó)家中心城市，分別為長(zhǎng)江中游城鎮(zhèn)群、成渝城鎮(zhèn)群的中心城市，也是我國(guó)內(nèi)陸開(kāi)發(fā)開(kāi)放的高地。

陸路門(mén)戶城市（鎮(zhèn)）、邊境地區(qū)中心城市：位于我國(guó)邊境地區(qū)的陸路門(mén)戶城市和邊境地區(qū)中心城市需要進(jìn)一步提高對(duì)外開(kāi)放水平，加強(qiáng)與相鄰國(guó)家和地區(qū)合作，重點(diǎn)發(fā)展邊境貿(mào)易，健全城市功能。門(mén)戶城市（鎮(zhèn)）主要有：滿洲里、二連浩特、丹東、琿春、集安、圖們、綏芬河、同江、黑河、瑞麗、景洪、河口、憑祥、東興、亞?wèn)|、樟木、伊寧、喀什、阿圖什、塔城、博樂(lè)。重要的邊境地區(qū)中心城市包括：哈爾濱、昆明、南寧、烏魯木齊、拉薩。這些城市也是邊境地區(qū)的交通樞紐城市。

老工業(yè)基地城市：對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度落后于全國(guó)平均水平的工業(yè)城市，要積極推進(jìn)科技改造與技術(shù)更新，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造，推進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化，改善人居環(huán)境，增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力。

礦業(yè)（資源）城市：以礦業(yè)和其它資源開(kāi)采業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)城市，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型多樣化，提升城市服務(wù)功能，積極加強(qiáng)礦區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境建設(shè)。對(duì)于新興礦業(yè)城市要加強(qiáng)礦區(qū)和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，避免過(guò)于分散的空間布局。對(duì)于少數(shù)資源枯竭的城市要積極發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)；對(duì)于難以發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)的城市要采取轉(zhuǎn)移策略，適時(shí)轉(zhuǎn)移人口。

歷史文化名城：要更好地保護(hù)歷史文化資源，弘揚(yáng)民族精神。要嚴(yán)格保護(hù)歷史文化資源，科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格管理，協(xié)調(diào)好新城建設(shè)與舊城保護(hù)的關(guān)系；加強(qiáng)資金、政策等方面的支持。

6）國(guó)家綜合交通樞紐體系

以能源戰(zhàn)略、資源保護(hù)、運(yùn)輸安全為原則，建立全國(guó)綜合交通樞紐體系。加快國(guó)家鐵路網(wǎng)建設(shè)，完善國(guó)家高速公路網(wǎng)，注重發(fā)展水路運(yùn)輸，增加水運(yùn)的比重，建立布局合理的民航機(jī)場(chǎng)體系，逐步構(gòu)建多種運(yùn)輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合運(yùn)輸體系。

以中心城市為節(jié)點(diǎn)，推行一體化的聯(lián)合運(yùn)輸方式，加強(qiáng)各種交通方式之間的銜接及綜合交通樞紐建設(shè)，實(shí)現(xiàn)旅客運(yùn)輸?shù)牧憔嚯x換乘和貨物運(yùn)輸?shù)臒o(wú)縫銜接，提高門(mén)戶城市的交通服務(wù)水平，強(qiáng)化城市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局中的核心地位；促進(jìn)城市內(nèi)部交通與區(qū)域間交通的有機(jī)整合；建立高效便捷、公平有序的城市交通系統(tǒng)。

建立全國(guó)綜合交通樞紐體系，強(qiáng)化城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間布局的核心地位，促進(jìn)多種交通方式之間的有機(jī)銜接，增強(qiáng)中心城市對(duì)區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。加強(qiáng)邊境交通樞紐城市建設(shè)，落實(shí)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略，完善全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)。一級(jí)綜合交通樞紐城市為北京—天津、沈陽(yáng)、上海、武漢、鄭州、廣州—深圳、重慶—成都、西安、蘭州。二級(jí)綜合交通樞紐城市為石家莊、太原、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、南京、杭州、寧波、合肥、南昌、廈門(mén)、濟(jì)南、青島、長(zhǎng)沙、南寧、貴陽(yáng)、昆明、拉薩、烏魯木齊。其中哈爾濱、昆明、南寧、拉薩、烏魯木齊為國(guó)家邊境地區(qū)交通樞紐城市，它們?cè)趪?guó)家發(fā)展中具有重要的戰(zhàn)略地位。

5. 名詞解釋編輯

國(guó)家中心城市：全國(guó)城鎮(zhèn)體系中的核心城市，即我國(guó)的金融、貿(mào)易、管理、文化中心和交通樞紐，也是發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)國(guó)際文化交流的對(duì)外門(mén)戶，已成為或正成為亞洲乃至世界的金融、貿(mào)易、管理、文化中心。

城鎮(zhèn)群：城鎮(zhèn)群是以一個(gè)或多個(gè)中心城市為核心，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)為聯(lián)絡(luò)骨架，構(gòu)成聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)發(fā)展地區(qū)，是組織和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、落實(shí)國(guó)家區(qū)域發(fā)展政策的重要地區(qū)。

城市水系規(guī)劃編制探索——以杭州市為例

徐承華

（杭州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

一、城市水系規(guī)劃的背景及意義

自古以來(lái)，人類(lèi)的文明與水共存。由于江、河、湖、溪、海具有取水之便、通航之利，濱水地帶往往從人類(lèi)最初的棲憩之地發(fā)展成為現(xiàn)代城市商貿(mào)文化的密集之域。水是城市的命脈，河流蘊(yùn)藏著城市的歷史。

城市水系具有提供水源、防洪排澇、接納污水、生態(tài)涵養(yǎng)、交通運(yùn)輸、休閑游憩等諸多功能。水系是城市發(fā)展的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，水系是城市存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，水系是城市形成和發(fā)展過(guò)程中的關(guān)鍵資源和環(huán)境載體，水系關(guān)系到城市的生存，制約著城市的發(fā)展。

近年來(lái)，由于社會(huì)對(duì)于城市水系的重新認(rèn)識(shí)與定位，一些城市陸續(xù)開(kāi)展了城市水系規(guī)劃的編制與研究。由于各地編制的城市水系規(guī)劃基于編制部門(mén)和服務(wù)對(duì)象的多元性，規(guī)劃目的不盡相同，編制方法亦有差異，總體而言尚處于探索階段。

城市水系作為貼近人民生活并與之息息相關(guān)的資源，在提升城市生活品質(zhì)、彰顯城市形象方面起著重要作用。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)、拓展城市發(fā)展空間方面具有非常重要的意義。隨著社會(huì)及政府部門(mén)逐漸認(rèn)識(shí)到水系在城市發(fā)展過(guò)程中的顯著地位，認(rèn)識(shí)到水系對(duì)城市的規(guī)劃建設(shè)意義重大，城市水系規(guī)劃的編制被提到議事日程。

編制城市水系規(guī)劃是用好水資源、建好水環(huán)境、推進(jìn)濱水公共開(kāi)放空間建設(shè)的要求，是改善城市環(huán)境、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力、適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新階段的要求，是構(gòu)建和諧社會(huì)、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求。因而，城市水系規(guī)劃應(yīng)是城市規(guī)劃領(lǐng)域的重要規(guī)劃之一。編制城市水系規(guī)劃將是規(guī)劃師面臨的一項(xiàng)新的重要工作。

二、城市水系規(guī)劃的內(nèi)容

城市水系規(guī)劃應(yīng)以注重生態(tài)建設(shè)、引導(dǎo)環(huán)境改善、提升城市形象、服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建人水和諧為目標(biāo)。城市水系規(guī)劃應(yīng)從單一的工程規(guī)劃走向統(tǒng)領(lǐng)水系保護(hù)和建設(shè)的綜合性規(guī)劃，體現(xiàn)城市水系的諸多功能要素。

基于對(duì)城市水系規(guī)劃的重新解讀，城市水系規(guī)劃著重涵蓋以下方面：

（一）合理水布局

城市依水而建，水與城的關(guān)系非常密切，水系空間的形態(tài)影響著城市總體空間結(jié)構(gòu)。因此，水系網(wǎng)絡(luò)應(yīng)成為城市總體格局的重要組成部分。在保持城市水系網(wǎng)絡(luò)連通及形成連續(xù)水網(wǎng)的前提下，合理規(guī)劃城市的河網(wǎng)布局結(jié)構(gòu)，確定主次河道及水面，構(gòu)建與城市空間結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的城市水網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

規(guī)劃應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的河道重新整合，對(duì)不合理的河道走向進(jìn)行調(diào)整，提出需溝通及新增加的河道。使河道與規(guī)劃道路相協(xié)調(diào)，在河道走向布置上注意使寶貴的土地資源得以充分利用。

（二）保障水安全

水安全是城市水系的前提，水安全包括飲用水源安全和防洪排澇安全。

城市水源安全是城市水系規(guī)劃的首要任務(wù)。水系規(guī)劃中應(yīng)根據(jù)城市給水工程規(guī)劃提出城市水源的總體布局，明確備用水源，保證城市供水取水的水資源，保障飲用水源安全。對(duì)城市水源地盡量減少其他水體功能設(shè)置，避免對(duì)水源水質(zhì)造成不必要的干擾。

防洪排澇保障城市安全是城市河道的主體功能。水系規(guī)劃中應(yīng)根據(jù)城市防洪排澇規(guī)劃提出的布局，反映與水系有關(guān)的防洪排澇規(guī)劃工程措施，同時(shí)協(xié)調(diào)與其他工程設(shè)施的矛盾。

（三）改善水環(huán)境

水環(huán)境良好是實(shí)現(xiàn)人水和諧、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，良好的水質(zhì)是水系功能發(fā)揮的重要條件。如今，水污染已成為很多地方發(fā)展中的共性問(wèn)題，由于水質(zhì)下降而影響水系的正常及持續(xù)利用，并且污染河道的水質(zhì)恢復(fù)更是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

城市水系規(guī)劃中的水環(huán)境規(guī)劃應(yīng)遵循“控源”與“生態(tài)修復(fù)”相結(jié)合原則，從外源控制（截污納管、面源控制）、內(nèi)源控制（底泥修復(fù)）、河道水源補(bǔ)給（配水、再生水、雨水利用）等方面提出河網(wǎng)水質(zhì)治理對(duì)策。除傳統(tǒng)的排水規(guī)劃外，還應(yīng)綜合運(yùn)用生物治理技術(shù)，對(duì)污染源進(jìn)行治理，輔之河道配水、復(fù)氧等措施，恢復(fù)河道自凈能力。在實(shí)施河道兩岸截污、河網(wǎng)配水前提下，采用水體修復(fù)技術(shù)（人工浮島、河道生物及移動(dòng)式曝氣設(shè)施等）以改善河網(wǎng)水質(zhì)。河岸應(yīng)注重生態(tài)性，避免漿砌，提高透水性，形成地下水與河水的自然循環(huán)，為水生動(dòng)物的繁衍生息提供良好的棲息地，增加水體的自凈能力。

（四）建設(shè)水景觀

水景觀是城市自然景觀中最具特色的部分。水景觀規(guī)劃應(yīng)形成“以水為脈、以綠為衣、以文為蘊(yùn)、以人為本、城景交融”的獨(dú)具城市特色的景觀體系。應(yīng)與城市水系相結(jié)合，展現(xiàn)多姿的水景觀；與城市功能區(qū)相結(jié)合，營(yíng)造豐富多樣的水景觀；與城市綠地相結(jié)合，建立綠色網(wǎng)絡(luò)體系；與城市文化相結(jié)合，塑造富有個(gè)性與地方特色的景觀體系。

通過(guò)河道景觀評(píng)價(jià)，確定河道景觀分類(lèi)。將河道細(xì)分為重要景觀河道、次要景觀河道、一般景觀河道等，針對(duì)各類(lèi)河道提出景觀規(guī)劃重點(diǎn)與設(shè)計(jì)引導(dǎo)。分別利用水體形態(tài)、河岸處理、沿河植被、濱河建筑界面、視線通廊、夜景燈光、景觀節(jié)點(diǎn)等設(shè)計(jì)元素，引導(dǎo)城區(qū)河道景觀的構(gòu)筑。

在確定城市河道的平面線形時(shí)，應(yīng)盡量保持河道的自然彎曲，河道斷面收放有致，使城市河流重歸自然狀態(tài)。在景觀規(guī)劃中充分利用河道兩側(cè)控制的不少于15米的綠化帶，以此作為聯(lián)系城市各類(lèi)公園綠地、廣場(chǎng)開(kāi)放空間、生物物種遷徙的紐帶與通道，成為市民就近健身、游憩、休閑的場(chǎng)所。

（五）體現(xiàn)水文化

文化是城市的靈魂。城市的文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，類(lèi)型豐富多樣。水系是城市文化的重要載體，承載著城市深厚的人文沉積和千年的文化傳承。通過(guò)對(duì)河道沿岸各種河道文明、歷史文化資源的梳理、挖掘、保護(hù)、開(kāi)發(fā)河道沿岸古跡的內(nèi)涵韻味，將無(wú)形的文化內(nèi)涵，轉(zhuǎn)化為有形的物質(zhì)形體，并結(jié)合現(xiàn)代文明，突出歷史文化特色，突出民俗文化、突出水文化的多元化，與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)造新的水文化。

城市的許多文化都是因水而生，因水而興。如飲水文化、用水文化、治水文化、嬉水文化、求水文化、消水文化、探水文化以及與水相關(guān)的商貿(mào)文化、航運(yùn)文化、橋文化、壩文化、河岸建筑文化等。每條河道都有其獨(dú)特的衍生文化，應(yīng)通過(guò)對(duì)各種特色文化的綜合把握，提出河道文脈的總體空間架構(gòu)，并運(yùn)用多種文化載體，在水系中加以反映。

（六）發(fā)展水經(jīng)濟(jì)

水經(jīng)濟(jì)就是將城市水系的景觀、環(huán)境、工程等價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。如環(huán)境優(yōu)美的河道帶來(lái)兩岸土地及房產(chǎn)價(jià)格的增值，開(kāi)展水上旅游活動(dòng)等。而水旅游則是發(fā)展水經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容之一。

水系給城市帶來(lái)靈氣與活力，水是最不容缺失的旅游要素之一，水旅游能為城市旅游增添濃墨重彩。水旅游是水系和景點(diǎn)的緊密結(jié)合，河流的良好環(huán)境和沿岸的獨(dú)特風(fēng)貌共同構(gòu)成了精彩多姿、內(nèi)涵豐富的旅游內(nèi)容。開(kāi)展水系旅游不僅能體現(xiàn)城市特色、塑造城市形象，也符合社會(huì)發(fā)展的要求。

水旅游規(guī)劃需要和城市旅游事業(yè)規(guī)劃及其他的旅游資源作為一個(gè)整體通盤(pán)考慮，密切結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建內(nèi)通外聯(lián)的整體水上旅游網(wǎng)絡(luò)。按照水旅游資源的分布狀況選擇具備一定旅游價(jià)值的河道，將單個(gè)景點(diǎn)景區(qū)串聯(lián)成鏈，以水路和陸路交通結(jié)合的方式，形成流暢的旅游線路。通過(guò)合理的游線組織和形式多樣的旅游活動(dòng)開(kāi)展，形成宏觀上具協(xié)調(diào)性、微觀上具異質(zhì)性，適合不同需求的城市河道水旅游系統(tǒng)。

（七）有序水空間

人類(lèi)與生俱來(lái)就具有親水性。依水而居、面水而樂(lè)的生活場(chǎng)景是人們向往的一種境界。隨著城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的逐漸雄厚，濱水地區(qū)的開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為我國(guó)城市建設(shè)中的熱點(diǎn)，甚至出現(xiàn)親水經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。

濱水空間是水系空間向城市建設(shè)陸地空間過(guò)渡的區(qū)域。其作用主要體現(xiàn)在：一是作為開(kāi)展濱水公眾活動(dòng)的場(chǎng)所來(lái)體現(xiàn)其公共性和共享性；二是通過(guò)水環(huán)境、綠化景觀、建筑景觀的交相輝映來(lái)展現(xiàn)和提升城市濱水空間形象；三是作為濱水生物通道和面源污染攔截場(chǎng)所來(lái)體現(xiàn)其生態(tài)性。

濱水空間作為城市重要的公共開(kāi)放空間，應(yīng)作為彰顯城市魅力的窗口，應(yīng)強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生、人與人和諧安康，應(yīng)體現(xiàn)城市的公平，讓更多的人享用城市最美好的環(huán)境。

水系規(guī)劃對(duì)濱水地區(qū)開(kāi)發(fā)提出規(guī)劃引導(dǎo)及框架性的城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)。根據(jù)河道的特點(diǎn)及功能，控制兩岸綠線的最小寬度和常規(guī)寬度。在保證步行連貫性的同時(shí)，結(jié)合周邊土地開(kāi)發(fā)形成豐富的河岸空間，在確保城市規(guī)劃確定的河道藍(lán)線、濱水綠線前提下，提出視線通廊、濱水界面等景觀空間要求。

三、杭州市水系規(guī)劃編制

基于以上分析，杭州市水系規(guī)劃編制著重水系總體布局、水安全、水環(huán)境、水景觀、水文化、水經(jīng)濟(jì)、濱水空間控制等內(nèi)容。

（一）合理水布局

杭州，有江、有河、有湖、有濕地，又鄰東海，是一座“五水共導(dǎo)”的江南水鄉(xiāng)城市。市區(qū)內(nèi)河道縱橫交織，湖塘星羅棋布，形成了特有的水系脈絡(luò)肌理。河湖水系養(yǎng)育了一方百姓，也使杭州成為鐘靈毓秀之地。

根據(jù)水資源和水系空間分布，從點(diǎn)、線、面三個(gè)層次，構(gòu)架杭州市城區(qū)水系的空間總體結(jié)構(gòu)為：江河為軸，湖溪為核，五片三級(jí)，互聯(lián)成網(wǎng)。

即以錢(qián)塘江和京杭運(yùn)河構(gòu)架城區(qū)水系空間發(fā)展的主軸線，以西湖、湘湖和西溪濕地為重要核心，按照河網(wǎng)水系的水位特征，將城區(qū)水系劃分為五大片區(qū)，即運(yùn)河水系片、上塘河水系片、下沙片、上泗片和江南片。按照河道在安全、環(huán)境、文化、景觀、經(jīng)濟(jì)、濱水空間等方面的權(quán)重，將城區(qū)河道分為主干河、次干河和支河等三個(gè)級(jí)別。注重“點(diǎn)線交匯、連片成網(wǎng)”的整體水系互聯(lián)方式（圖1）。

圖1 城區(qū)水系空間結(jié)構(gòu)圖

（二）保障水安全

杭州市的飲用水源來(lái)自錢(qián)塘江和太湖流域的東苕溪。水系規(guī)劃中明確了城市水源取水口的位置，提出水源保護(hù)的要求，劃定了取水口上下游沿岸的一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)。對(duì)其他有關(guān)水系的規(guī)劃應(yīng)避免對(duì)取水口的不利影響。

杭州市的防洪主要是錢(qián)塘江的江河洪水。而市區(qū)澇水排泄方向主要是杭嘉湖東部平原和錢(qián)塘江。按照錢(qián)塘江及城區(qū)內(nèi)部地形、地勢(shì)的排水條件，將城區(qū)范圍內(nèi)的防洪排澇分區(qū)劃分為運(yùn)河水系片、上塘河水系片、上泗片、下沙片、江南片等。確定了主干排澇河道及排澇泵站。

（三）改善水環(huán)境

杭州市的水系屬平原河網(wǎng)，流速極低，河流的自凈能力很弱。通過(guò)引入客水進(jìn)入城區(qū)河道，增加流量對(duì)污染河水進(jìn)行稀釋?zhuān)嗵岣吆拥赖淖詢裟芰ΑＲ渌こ桃藻X(qián)塘江作為城區(qū)河道的配水水源，形成“錢(qián)塘江（上游）—運(yùn)河—上塘河—錢(qián)塘江（下游）”的河網(wǎng)水體循環(huán)系統(tǒng)，對(duì)上泗片和下沙片河道也引入錢(qián)塘江水源進(jìn)行配水，同時(shí)通過(guò)錢(qián)塘江八堡泵站、七堡泵站等設(shè)施，盡快外排城區(qū)河水入錢(qián)塘江，減少污水進(jìn)入杭嘉湖東部平原河網(wǎng)的可能性。

按照城市排水工程規(guī)劃對(duì)污水管道建設(shè)的要求，加強(qiáng)河道兩岸污水管道建設(shè)，攔截排入河道的污水，建設(shè)老城區(qū)的中河和東河污水重點(diǎn)截流區(qū)。明確將城西污水處理廠出水深度處理再生利用到運(yùn)河水系作為補(bǔ)給水源。利用天然水面建設(shè)三墩濕地公園、城西濕地公園、西塘河濕地公園等，對(duì)周邊的污水進(jìn)行處理。建設(shè)老城區(qū)的中河和東河初期雨水重點(diǎn)治理區(qū)。建設(shè)慶隆片區(qū)重點(diǎn)生態(tài)河道修復(fù)區(qū)、城北公園重點(diǎn)生態(tài)河道修復(fù)區(qū)、丁橋重點(diǎn)河道生態(tài)修復(fù)區(qū)等。建設(shè)西溪濕地生態(tài)示范基地。

（四）建設(shè)水景觀

水景觀的布局結(jié)構(gòu)為：“兩帶、三面、十一廊”。

兩帶：運(yùn)河景觀帶、錢(qián)塘江景觀帶。

三面：西湖景觀面、西溪濕地景觀面、湘湖景觀面。

十一廊：確定對(duì)城市景觀產(chǎn)生重要影響的主次干河流景觀廊道。包括余杭塘河、上塘河、五里塘河、沿山河、西塘河、中河、貼沙河、和睦港、北塘河、五堡直河、官河等。

按照城區(qū)河道的不同類(lèi)型，分為自然風(fēng)光區(qū)段、人工環(huán)境區(qū)段、歷史風(fēng)貌區(qū)段、商業(yè)辦公區(qū)段、文化教育區(qū)段、工業(yè)區(qū)段等，對(duì)居住區(qū)內(nèi)的河道景觀以美化、綠化為主，強(qiáng)調(diào)游憩、休閑功能，營(yíng)造優(yōu)美寧?kù)o的居住環(huán)境。對(duì)公建中心的河道強(qiáng)調(diào)開(kāi)敞性、共享性，以水為特色營(yíng)造城市公共開(kāi)敞空間，結(jié)合城市廣場(chǎng)等開(kāi)發(fā)空間，開(kāi)展各種親水城市活動(dòng)，如運(yùn)河文化廣場(chǎng)、城北體育公園等。對(duì)歷史街區(qū)和古鎮(zhèn)的河道以保護(hù)與恢復(fù)原有功能為主，強(qiáng)調(diào)文化性、開(kāi)放性，如長(zhǎng)河歷史街區(qū)、西興歷史街區(qū)、三墩古鎮(zhèn)等。

（五）體現(xiàn)水文化

按照杭州河道的文化內(nèi)容和載體，確定“一軸興五片，兩帶連四區(qū)，三塊風(fēng)水地，六點(diǎn)特色顯”的杭州水系文脈總體空間架構(gòu)。

一軸：即錢(qián)塘江現(xiàn)代文化發(fā)展軸，引導(dǎo)現(xiàn)代文明的潮流。

五片：結(jié)合近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域確定的之江度假區(qū)、錢(qián)江新城、錢(qián)江世紀(jì)城、火車(chē)東站、下沙副城五個(gè)現(xiàn)代文明片。

兩帶：即京杭運(yùn)河和蕭紹運(yùn)河兩條歷史文化帶，承載著千年的文化傳承。

四區(qū)：四個(gè)文化資源聚集的歷史文化區(qū)，即主城老城區(qū)、蕭山老城區(qū)、半山歷史文化區(qū)、三墩歷史文化區(qū)。

三塊風(fēng)水地：指西湖風(fēng)景區(qū)、西溪濕地、湘湖旅游區(qū)等三個(gè)風(fēng)水寶地，豐富的自然資源是杭城雅文化興盛的源泉。

六點(diǎn)：即六個(gè)水文化節(jié)點(diǎn)，指長(zhǎng)河老街、西興老街、運(yùn)河的拱宸橋西歷史文化街區(qū)、運(yùn)河與小河交界處的小河直街這四個(gè)以清末民初杭州城市風(fēng)貌為特色的文化節(jié)點(diǎn)，沿山河與五常河交界處的一個(gè)反映歷代杭州城市風(fēng)貌的留下歷史地段文化節(jié)點(diǎn)，備塘河的一個(gè)以民國(guó)時(shí)期杭州城市風(fēng)貌為特色的筧橋近代文化節(jié)點(diǎn)。

（六）發(fā)展水經(jīng)濟(jì)

“東方休閑之都，人間幸福天堂”（Waterside,Heaven site）是杭州旅游城市品牌理念的口號(hào)，其中“Waterside”強(qiáng)調(diào)了水的重要地位，“Heaven site”則體現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)感受。在結(jié)合杭州旅游總體定位基礎(chǔ)上，突出“水”在營(yíng)造濱水天堂中的決定性作用，樹(shù)立充滿號(hào)召力和競(jìng)爭(zhēng)力的水旅游形象。

規(guī)劃充分挖掘水旅游資源，從較為狹窄的西湖、西溪、運(yùn)河、錢(qián)塘江等水旅游重點(diǎn)向外延伸，由點(diǎn)及面地帶動(dòng)整個(gè)水系旅游資源的充分利用，形成流暢的水旅游網(wǎng)絡(luò)，使杭州不僅有“水”的資源，更有“水”的旅游產(chǎn)品，使“水”成為旅游者對(duì)杭州城市的第一感知。

圍繞西湖、西溪濕地、運(yùn)河、錢(qián)塘江、湘湖等五大水旅游點(diǎn)，構(gòu)筑以西湖為水旅游發(fā)展中心、以京杭運(yùn)河和錢(qián)塘江為雙軸、以西湖風(fēng)景名勝區(qū)和西溪國(guó)家濕地公園及湘湖休閑商務(wù)旅游區(qū)為三片的水旅游空間發(fā)展結(jié)構(gòu)。塑造生態(tài)水都、人文水都、繁榮水都、生活水都的理念，提出四個(gè)可分可合的游覽主題：自然體驗(yàn)游、歷史人文游、都會(huì)時(shí)尚游、水鄉(xiāng)風(fēng)情游等。

規(guī)劃中提出的余杭塘河旅游線路、運(yùn)河旅游線路、上塘河旅游線路已作為杭州市的三條水上黃金旅游線路于2008年國(guó)慶節(jié)推出。沿途可將西溪濕地的清麗細(xì)致、余杭塘河的漕運(yùn)文化、上塘河的田園風(fēng)光、京杭運(yùn)河的古老文明、錢(qián)塘江的大氣壯闊等悉數(shù)體驗(yàn)。

（七）有序水空間

水系規(guī)劃提出濱水空間規(guī)劃引導(dǎo)。包括通則、一般規(guī)定、開(kāi)發(fā)控制、開(kāi)發(fā)引導(dǎo)等部分。其中一般規(guī)定包括功能要素、生態(tài)要素、景觀空間要求、歷史文化的保護(hù)和利用、交通通路等。

在水域控制線外控制一定寬度的濱水綠化帶，濱水綠化帶的范圍通過(guò)劃定濱水綠化控制線界定。濱水綠化控制線范圍內(nèi)宜布置為公共綠地，綠化應(yīng)有足夠的公共性和連續(xù)性，并結(jié)合濱水綠化控制線布置濱水游憩道路。

濱水區(qū)規(guī)劃布局應(yīng)保持一定的空間開(kāi)敞度。因地制宜控制通往岸線的交通、綠化及視線通廊，通廊的寬度宜大于20米。濱水區(qū)每隔200～250米應(yīng)設(shè)置可直達(dá)水邊的公共通道。與河道平行設(shè)置的道路與河道之間應(yīng)保持一定的距離，以保證濱水空間的環(huán)境需要。

在濱水綠化帶外控制一定區(qū)域作為濱水建筑控制區(qū)。濱水建筑控制線與濱水綠化控制線之間應(yīng)有足夠的距離。濱水建筑控制區(qū)規(guī)劃布局應(yīng)充分考慮水體自然特征、天際輪廓線、觀水視線以及建筑布局對(duì)濱水景觀的影響，應(yīng)有利于濱水空間景觀的塑造。

四、結(jié)語(yǔ)與思考

城市水系規(guī)劃應(yīng)通過(guò)“合理水布局、保障水安全、改善水環(huán)境、建設(shè)水景觀、體現(xiàn)水文化、發(fā)展水經(jīng)濟(jì)、有序水空間”等規(guī)劃目標(biāo)的定位，實(shí)現(xiàn)城市水系“水清、流暢、岸綠、景美、宜居、繁榮”的總目標(biāo)。

城市水系規(guī)劃涉及水文、生態(tài)、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、市政工程等諸多領(lǐng)域，是自然系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)共同耦合的結(jié)果。城市水系規(guī)劃應(yīng)從單一的工程規(guī)劃走向統(tǒng)領(lǐng)水系保護(hù)和建設(shè)的綜合性規(guī)劃，將各專(zhuān)業(yè)從不同角度完成的規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)銜接，對(duì)涉及水系的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免沖突和矛盾，使各專(zhuān)業(yè)規(guī)劃相輔相成，相得益彰，從而體現(xiàn)規(guī)劃的整體性、安全性、歷史性、協(xié)調(diào)性和綜合性。

城市的水系規(guī)劃編制，宜分為兩階段，第一階段是城市水系規(guī)劃，相當(dāng)于總體規(guī)劃階段；第二階段是單條河道的規(guī)劃，相當(dāng)于詳細(xì)規(guī)劃階段。在城市水系規(guī)劃的框架下，再編制單條河道的規(guī)劃，將城市水系規(guī)劃中的有關(guān)理念及方案予以具體落實(shí)。

應(yīng)通過(guò)各地城市水系規(guī)劃的實(shí)踐，建立城市水系規(guī)劃的技術(shù)體系及標(biāo)準(zhǔn)體系，制定適用于城市水系規(guī)劃的編制辦法及技術(shù)導(dǎo)則，為城市水系規(guī)劃的編制提供科學(xué)依據(jù)，填補(bǔ)國(guó)家在城市水系規(guī)劃理論方面的空白。

參加本項(xiàng)目的還有湯海孺、高群、毛斌、馮一軍、蔣江峰、桂明、楊毅棟、丁小平、黃文柳、陳瑋瑋、龍彥等。

為什么要編制城鄉(xiāng)規(guī)劃

為了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中合理確定城市、鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、步驟和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。